思想库的中国实践

　　公共政策研究和咨询体系的完善是实现政治文明重要目标的时代要求，是中国政策决策民主化、科学化的重要组成部分

　　文/薛澜

　　作为中国公共政策的研究者，如何进一步完善政策研究体制，如何进一步发挥政策研究的作用，如何进一步提高公共政策的民主化、科学化水平，从而改善中国的公共政策过程，更有效地实现公共利益，将是摆在我们面前的重大课题。

　　“思想库”（thinktank），也称“智库”、“智囊团”、“脑库”等，最早出现在二战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境。后来美国前总统杜鲁门在1964年庆祝他80岁生日的讲话时，用思想库一词来取代“智囊”。多年来，思想库已经成为很多国家公共政策过程中一个不可或缺的组成部分。有人称思想库为美国的第四部门。同样，在中国，思想库积极参与中国的公共政策过程也是方兴未艾。

　　具体来说，“思想库”主要指以影响公共政策为宗旨的政策研究机构。思想库通过公开发表研究成果或其他与政策制定者有效沟通的方式来影响政策制定。思想库的特点，如组织机构、运行模式、政治立场、研究方法，等等，都与其影响公共政策的根本目的密切相关。思想库的影响与其声誉密切相关。有影响的思想库不但需要多年持续稳定的努力，也还需要保持其政策研究的公正性和严肃性。

　　中国思想库现在已经成为一个数量众多、组成复杂的系统，按照中国现有法律法规的界定和思想库实际运行的组织形态，中国思想库可大致分为以下四类：（1）事业单位法人型思想库：这是中国思想库的最普遍形式，指具备法人条件的事业单位，专门从事政策研究和咨询工作的机构。（2）企业型思想库：主要是指那些专门从事政策研究和咨询工作、以企业注册的法人机构。（3）民办非企业单位法人型思想库：是指专门从事政策的研究和咨询工作的民办非企业单位法人。（4）大学思想库：是指隶属于大学的从事政策研究和咨询的组织。随着中国事业单位改革和对民间组织管理方式的改革，这些分类也将随之变化。

　　思想库与政府之间的关系是研究思想库必须关注的核心。美国主要的思想库虽然没有政府资金的直接支持，但其主要管理人员中有很多就是前政府官员。欧洲一些国家的思想库则往往得到政府的直接支持。中国的思想库通过近年来的发展呈现多元趋势。有人把事业单位型思想库认为是半官方思想库，将其他三类思想库称为民间思想库。但实际情况往往更加复杂。有些挂靠于政府机构的政策研究院所，虽然在许多方面看似在“政府内”，但其研究课题的来源以及观点等都表现出独立于政府之外的特征；而有些研究机构表面上是独立的事业单位或民间组织，但由于各种原因，它们摆脱不了政府或某些公共部门的影响，事实上也并非完全独立。所以，观察中国的思想库，不但要分析其机构设置方式，还要分析经费来源和运作模式。

　　目前我国对中国思想库的研究尚不成熟，还有许多基础性工作亟待开展。

　　需要完善中国思想库的登记管理制度。清楚地了解中国所有思想库的基本情况以及变化趋势是研究中国思想库的前提。目前在我国，不同类型的思想库隶属于不同的政府注册登记管理体系。如属于企业型思想库咨询公司需在各级工商行政管理机关登记注册；科技及软科学研究的民办非企业型思想库需在科技部和民政部进行登记；按照级别高低，事业单位型思想库将在不同级别的政府主管部门中进行登记，并统一由国家编制委员会管理；大学下属型思想库则不用通过单独注册。随着我国对民间组织管理体系的改革，政策研究组织的登记和管理也应该不断完善。

　　思想库的法人地位需要明确。我国的法人组织管理不够完善，这主要体现在民办非企业法人型思想库没有正式的归属问题上。民办非企业法人型思想库与事业单位、企业、社会团体有本质上的区别，它们是由原“民办事业单位”转变过来的一种新的组织形式(如“中国改革基金会国民经济研究所”就是在民政部注册的发改委主管下的民办事业单位)，但从《民法通则》规定的四类法人(机关、企业、事业和社团)中无法找到与民办非企业法人型思想库对应的法人形式的相关规定。这导致了民办非企业法人型思想库的相关民事责任规定无法明晰。这个问题的解决也需要与民间组织管理体系改革同步。

　　建立中国思想库的资料库。中国思想库队伍力量一方面还不够强大。另一方面有许多在某些领域很有特点与优势的思想库还不为人所知。建立中国思想库的资料库，搭建中国思想库的信息平台，将有利于提升思想库的知名度，促进思想库间的交流，有利于研究者进行相关的统计和研究工作，使知识得到积累和提升。也有利于政策研究的需求者及时得到相关思想库的信息，找到合适的研究机构。

　　构建思想库评价的指标体系。通过评价体系的构建，我们希望能够深入地了解中国思想库发挥政策咨询作用的途径和模式。同时，开展以此指标体系为蓝图的统计工作，便于理解各种思想库的差别，促进各思想库间的学习与交流。而政府则可以通过评价指标以及统计结果，了解目前中国思想库的现状与动态，妥善制定符合实际情况的中国思想库以及政策研究与咨询政策，更有效地配置资源，使它们更好地为决策的科学化民主化服务。□

　　（作者为清华大学公共管理学院院长）