谁揭了政府的“短”

　　谁揭了政府的“短”

　　既然刑事和民事案件都可以在很大程度上向人民群众公开，为什么行政诉讼的案子不可以向老百姓公开

　　《望东方周刊》记者米艾尼 | 北京报道

　　2002年的一天，北京市石景山区人大常委会召开工作会议，专门听取区法院行政审判工作报告，同时邀请全区行政执法部门的负责人参加。

　　石景山区人民法院副院长安宏壮对那次会议记忆深刻：“会议气氛十分严肃，所有参会人员受到的触动都很大。”

　　报告会的主题是人大常委会听取区法院对行政案件情况的汇报。安宏壮说，在报告会之前，他们就已经接到了区人大常委会的指示，要“不留情面”，不用“某单位”这样的字眼，直接“点名道姓”地对行政机关的违规执法进行通报。

　　“当时《行政诉讼法》已经实行很多年了，行政机关在诉讼中确实存在一些问题。报告上，我们谈到了这些问题，并涉及一些具体行政部门，他们的主要领导就坐在旁边，我能看出来，开会的时候他们确实是有些坐不住了。”安宏壮对《望东方周刊》说。

　　这次报告会，政府部门显然处在了一个比较被动的位置上，报告会刚一结束，法院领导就听到了一些抱怨。

　　一些政府部门的领导很生气，“你们这是要干什么，有什么问题为什么不用其他方式沟通”，“这不是出我们的丑么”⋯⋯

　　安宏壮对此有所担心，“法院的作用除了通过诉讼监督行政部门的执法工作以外，还应保障、支持和促进政府提高依法行政工作水平，法院和政府之间应有一个良好的沟通机制。”

　　经过与区政府的沟通，一项新的制度应运而生。

　　2004年7月13日，区政府召开专门会议并最终达成《关于建立区法院定期向区政府通报行政诉讼情况制度专题会议纪要》的规定，根据这一规定，区法院每年两次向区政府进行行政案件通报。

　　“我们不是批评，是建议，不是微观解决个案问题，而是宏观通报整体诉讼情况。”安宏壮这样解释建立通报制度的初衷。

　　石景山区法院可以说是“第一个吃螃蟹的”，并且尝到了甜头。4年多之后，从2009年开始，北京市高院决定在全市推广这一做法。

　　一个巴掌拍不响

　　对任何人来说，接受新事物都需要一个过程。“通报制度”被政府接受，也是循序渐进的。

　　安宏壮对《望东方周刊》说，“一开始的时候，我们是向区法制办进行行政案件的通报。案件审理的情况、案件的特点，特别是行政机关在执法活动中存在的问题，我们都会以建议和意见的方式提出来，然后由法制办向主管副区长汇报。”

　　很快，区里就看到了这些意见的重要性，“后来开会的时候，区里的主管副区长就直接参加通报会了。现在，情况又变了，区委要求法制办向全区行政机关和执法单位通报行政诉讼案件的情况。”安宏壮把这项制度的发展分成了三个阶段，“这个制度还会继续深化的。”

　　石景山区副区长刘国庆也表示了同样的意思：“以后合作的层面还有很多，比如开通报会的时候，也可以把问题比较多的行政部门叫来一起说嘛！”

　　显然，“通报制度”是一件“两情相悦”的事情，两方面都表现出积极性。至于原因，刘国庆说：“法院通报给我们的一些情况，我们开始也很震惊，作为主管部门，很多情况我们都不是很了解，我们想知道问题出在哪里。”

　　有一件事情给他留下了深刻印象。

　　“由于我们没有镇政府，也没有乡政府，只有街道，而街道没有宅基地的审批权，所以就产生了大量的宅基地纠纷，从法院的通报里我们了解到了这个情况，很快就开始研究对策，并设立了一个宅基地审批的主管部门。这件事情，实际上是法院的通报，督促了我们行政部门机制上的改革和创新。”

　　“一个巴掌拍不响，我们双方都有需求，这件事情才能比较顺利地进行到今天。”刘国庆对本刊记者说。

　　压力之下的动力

　　石景山区法院行政庭副庭长滕恩荣向本刊记者摊开的一份内部调研报告中写着：

　　“从2004年8月1日起到2008年7月底，4年的时间，区法院共向政府进行了8次行政案件情况通报。共通报了161件行政诉讼案件和58件行政非诉执行案件。”

　　“4年来，区法院通过通报制度向行政机关指出行政执法中存在的问题或瑕疵共13个，提出建议与意见10余条⋯⋯”

　　虽然滕恩荣一再解释，通报是一种建议，不是批评，也不针对个别行政单位，但是实际上，区政府非常清楚问题出在了哪些部门。对于一些具体行政部门来说，每年两次的“通报”，还是有不小的压力。

　　滕恩荣讲述了他经历的一件事。在一起非诉案件中，某行政机关对当事人作出一项具体行政行为后，当事人不服，提出行政复议的申请。在复议过程中，该机关非常“配合”地和当事人达成了和解，并承诺不再执行原来的行政行为。

　　当事人乐呵呵地撤回了复议申请。不料，几个月后，该行政机关又换了个事实和理由，重新向法院申请强制执行原来的行政行为。也就是说，行政机关“出尔反尔”了。

　　“当事人一下子就急了。老百姓的想法就是，你政府有没有公信力啊，说话不算话啊！”滕恩荣说，“我们经过审理，裁定对该行政机关的申请不予批准。后来我们把该行政机关缺乏公信力的做法在通报会上进行通报，区政府高度重视，立即责成有关部门予以整改。该行政机关于通报会的第二天就将有关整改计划反馈给了区法院。

　　“现在这种类似的现象在石景山区已基本消失了。”滕恩荣说。

　　滕恩荣向本刊记者提供的这份内部调研报告还显示，行政案件通报制度实施之后，行政机关败诉率虽有一定反复，但总体呈大幅下降趋势。据区法院统计，通报制度实施之前的2003年，行政机关败诉率21%，2004年行政机关败诉率降为13%，2005年行政机关败诉率反复为17%，2006年行政机关败诉率再次降为13%，2007年行政机关败诉率大幅降为5%，其中区属行政机关败诉率为零，2008年上半年行政机关败诉率再次为零。

　　通报令行政机关不得不注意自己的“脸面”，从而改善执法水平。“对具体部门来说，有了问题，当然有压力，但是这也是他们前进的动力。”刘国庆说。

　　公开比通报更重要

　　“通报制度有利于政府更好地完成依法行政的目的，也能够更好地保证老百姓的合法权利。”北京大学行政法学家姜明安曾参与了《行政诉讼法》的起草，对石景山区法院的做法，他大部分是赞成的。

　　但是，他对《望东方周刊》说:也应注意另一种倾向。“一个政府，没有人跟它打官司，不说明它就是一个好的政府。我们现在有一种很不好的趋势，好像败诉率为零，就说明这个部门工作没有问题，这是不对的。我们不能过度夸大这个事情，更不能让它成为一种标准。否则每一个行政执法机关，都可能会想尽一切办法千方百计地降低败诉率。”

　　办法有很多，“最简单的方式，就是不让当事人起诉。或者，他们会掏国家的腰包来‘平事’。这都是妨碍司法公正的，不能因为有了压力，让行政诉讼这个门槛越来越难迈了。”姜明安说。

　　在这一点上，安宏壮强调说，这四年中，他们也在时刻注意避免这样的弊端。“尽管我们和政府之间进行案件通报，也需要特别注意，不能到最后，法院和行政部门之间建立起某种不健康的关系。另外，我们绝对不做事前对某一类案件的沟通。比如拆迁办要拆房子，估计到可能有人要诉讼，就事先来跟我们沟通，这个我们肯定是拒绝的。”

　　石景山区法院的经验印证了透明的力量，不过在姜明安看来，这还不够。“其实公开比通报更重要。既然刑事和民事案件都可以在很大程度上向人民群众公开，为什么行政诉讼的案子不可以向老百姓公开？”■