蔡继明关于建立国家助学贷款体系的提案

　　一、我国助学贷款实施的背景和现状

　　1998年经中国人民银行、教育部、财政部等部门共同研究，出台国家助学贷款制度。这项工作，1999年先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市开展试点，随后又在全国全面推开。

　　现行的助学贷款是由政府主导、财政贴息，通过财政和高校对放贷银行提供一定的风险补偿金，以此来解决家庭经济困难学生的上学经济支出的问题。借款学生不需要办理担保或抵押，但应当按期还款，并且承担相应的法律责任。国家助学贷款规定每名学生每年可以贷款上限是6000元，用以弥补其在学校学习期间的学费、生活费和住宿费等。在校期间，贷款学生不需要承担贷款利息，只是从毕业之后的24个月之内开始还贷，需要在毕业后6年内还清。

　　截止2005年12月底，全国累计已审批国家助学贷款学生206.8万人，累计已审批合同金额172.7亿元。早期的贷款学生已完成学业，开始进入还款期。助学贷款对于缓解高等教育资源在我国供求矛盾与压力、促进教育机会公平、扩大经济困难学生资助面等方面发挥了日益重要的作用。

　　二、目前我国的助学贷款体系存在的主要问题及其经济学原因

　　在助学贷款政策执行过程中，政府、学生、学校、银行、家庭等行为主体由于信息的不确定性和利益的不一致性的存在，导致不同的行为主体在利益分配和成本承担、机会主义、道德风险等方面存在若干矛盾和问题：

　　第一、银行经办助学贷款的积极性不高，存在着拒贷、惜贷现象。1999年5月30日教育部、财政部、中国人民银行下发的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》规定办理国家助学贷款的银行指定为中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行。在2004年《国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》(国办发(2004)51号)颁布后，承办助学贷款的银行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竞标的银行必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的银行。按照《商业银行法》第4条规定：商业银行是独立核算、自负盈亏的企业法人。助学贷款本身具有很强的社会公益性质，贷款中的很多内容大部分并没有体现银行的意愿，比如贷款对象、无信用担保、延长还款期限等。因此，作为以盈利为主要经营目标的商业银行在考虑经营助学贷款的成本和收益比较的问题时，由于助学贷款的办理分散、贷款利率收益较低、贷款人缺乏信用担保、学生毕业之后的个人信息难以获得、催款成本等问题，很多银行办理助学贷款的积极性不高。

　　第二、部分地方政府和高校推行助学贷款的积极性不高。2004年通过的新助学贷款政策为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分担”原则，建立国家助学贷款风险补偿机制。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定。这样风险就部分的转移到了地方政府和高校，地方政府和高校不仅需要对助学贷款的推广和管理付出一定的管理成本，还需要对助学贷款风险承担一定的成本，这造成部分地方政府和高等学校在助学贷款政策的实施上缺乏积极性。在2005年教育部新闻发布会上，教育部副部长点名批评海南、天津等八个省市助学贷款工作实施不理想，引起社会关注。

　　第三、部分贷款学生在还款期间存在违约行为。据有关方面调查，有近20%的贷款毕业学生不同程度地存在还款违约情况，国家助学贷款风险开始显现出来。2003年8月由中国人民银行下发的《关于下达2003年度国家助学贷款指导性贷款意见的通知》规定对违约率达到20%且违约人数达到20人的高校，经办银行可以停发助学贷款。根据这项规定，约有100多所高校被经办银行列入“黑名单”暂停助学贷款业务。造成这些问题的原因就是我国的个人信用征信监督机制不完善，全国联网的个人信用体系还没有建立起来，对诚信缺失行为也没有严格的惩罚机制。违约学生不会因为违约行为而影响其工作、求学和生活，所以在助学贷款违约行为的管理方面实际上处于无管理的状态。(王燕芳。从学生欠贷不还看国家助学贷款的完善问题[J]。中山大学学报论从，2005，(1))贷款学生和银行之间的信息不对称现象显著存在，所以当一部分人考虑到违约成本不高时，就会选择违约行为。

　　第四、家庭没有在助学贷款的管理过程中发挥必要的协助作用。由于助学贷款不需要学生提供信用担保，因此当子女不还款时，家长不用承担任何责任。所以在助学贷款的管理和后期还款上，家长往往采取回避、责不归己的态度。但实际上助学贷款解决的是一个家庭的教育投资的问题，而且家长在对学生的个人信息的掌握上和对于子女的督促教育上会发挥重要的不可替代的作用。

　　三、完善我国助学贷款体系的政策建议

　　改善我国助学贷款体系，建议从以下几个方面着手：

　　第一，减轻商业银行贷款风险，建立由国家和个人未来收入组成的双重贷款担保体系。财政部向商业银行拨款建立助学贷款专项基金，学生在校期间，由政府充当担保人，为学生在校时因各种原因出现的违约行为提供担保；学生毕业之后，以其每月收入的固定比例通过税务系统直接上缴财政部门：

　　第二，针对地区发展水平差异，学生经济状况差异，设立贷款利率、还款期限有所差别的助学贷款；

　　第三，减轻高等教育机构的助学贷款管理成本。由政府部门、银行和高校抽选部分人力组建具有一定独立性的助学贷款专门管理机构，由这一专门机构执行政府相关政策措施、掌握学生个人信息、协助银行管理助学贷款，提高管理效率，降低管理成本，减轻高校负担；

　　第四，在现有个人征信系统的基础上，借鉴国外的经验和企业信用评估方法，设立个人信息征询系统数据库，实现银行、学校、政府、个人、企业和家庭的信息共享，将违约学生的不良行为记录在案，对个人的经济行为进行信用限制，如买房、注册公司、享受社会福利等方面；

　　第五，发挥家庭在助学贷款管理工作中的作用。现行的助学贷款体系，由于学生不需要担保人，因此家长对此贷款往往采取责不关己的态度，结合中国的特殊社会环境，应发挥家庭在学生个人信息管理和后期还款上的作用；

　　第六，加快助学贷款制度、个人信用管理体系的立法过程，通过法律手段约束相关行为主体的行为。

　　中国人民银行对政协十一届全国委员会第一次会议第3500号（财贸金融类486号）提案的答复

　　蔡继明委员，您提出的关于“关于建立国家助学贷款体系的提案”的提案，现答复如下：

　　国家助学贷款是通过财政贴息撬动金融资源支持高等教育事业发展、资助家庭经济困难学生顺利完成学业的重要政策。自1999年实施以来，人民银行会同有关部门不断完善相关制度，社会各方面对这项工作也给予了大力支持，国家助学贷款政策总体上发挥了应有的积极作用。截至2008年4月末，全国各项助学贷款余额246.33亿元，其中，国家助学贷款余额193.57亿元。当然，正如您在提案中反映的那样，目前我国助学贷款体系在具体运行和管理中也存在一些问题，您的相关分析以及提出的建议具有积极的参考意义。

　　一、关于减轻商业银行贷款风险，建立双重担保体系的建议

　　在我国现阶段，高等教育属于非义务教育，其成本由政府、社会、家庭和个人共同分担，建议中提出的由财政部门向商业银行拨款建立助学贷款专项基金、学生毕业时按收入的固定比例通过税务系统直接上缴财政部门的做法并不现实。为了加强助学贷款风险管理，1999年起国家采取了由商业银行出资和管理、政府给予贴息的做法，以充分利用商业银行风险控制的管理优势，实现国家助学贷款的可持续发展。2004年，国务院办公厅转发了《教育部 财政部 人民银行 银监会关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（国办发〔2004〕51号），对国家助学贷款政策进行了重大调整。新政策改变了财政贴息方式，延长了还贷年限；将原来由国家指定商业银行改变为通过招投标确定国家助学贷款经办银行；建立了贷款风险防范与补偿机制。通过上述措施，进一步理顺了政府、银行、高校和学生之间的经济关系，形成了风险共担的助学贷款运行机制，实现了政策性贷款的商业化运作。同时，近年来人民银行会同有关部门积极推动助学贷款担保方式创新，鼓励各省(自治区、直辖市)积极推进生源地助学贷款，由学生家长或者亲属提供贷款保证，减轻商业银行贷款风险。

　　二、关于对国家助学贷款实行差别的贷款利率和还款期限的建议

　　根据2004年国家助学贷款新政策有关规定，国家助学贷款还款方式可采取在学生毕业后视就业情况在1至2年后开始还贷、6年内还清的方式进行。这样，国家助学贷款实际借款期限最长可达10年，这有利于减轻借款学生在毕业后的还贷压力。同时，国家规定，自愿到西部地区和艰苦边远地区基层单位就业的高校毕业生，服务期在3年以上（含3年）的，其在校期间获得的国家助学贷款本息由中央财政代偿。在实际操作中，各省（自治区、直辖市）可参照中央政策规定，进一步制定符合本地实际特点的国家助学贷款代偿资助办法，通过因地制宜创新助学贷款种类和还款方式，更好地满足不同类型贫困学生的实际需求，切实发挥国家助学贷款政策的功能。您提出的实行有差别的助学贷款利率的建议也具有重要的参考价值，我们将在下一步工作中认真予以考虑研究。

　　三、关于组建专门机构，减轻高等教育机构助学贷款管理成本的建议

　　2004年，国务院批准，由教育部牵头成立了国家助学贷款部际协调小组，并在教育部下设全国助学贷款管理中心，在国家助学贷款部际协调小组的领导下，具体负责实施国家助学贷款政策。各省（自治区、直辖市）也建立了相应的省级助学贷款管理中心，负责实施本地区国家助学贷款政策。同时，各高校建立了本校借款学生信息查询管理系统，并设立专门的工作机构，指定专门人员负责学生的贷前、贷后管理工作。这些举措进一步明确并加强了有关各方对国家助学贷款工作的管理责任，提高了管理效率，降低了管理成本，也减轻了学校负担。下一步，我们将认真考虑您的建议，进一步加强系统和机构建设，不断提升国家助学贷款管理水平。

　　四、关于借鉴国外经验，完善社会信用体系的建议

　　近年来，人民银行不断加快征信体系建设步伐。2006年1月，个人征信系统正式建成并投入运行。目前个人信用信息基础数据库已采集全国近6亿人的信息，其中也包含了借款大学生的信用档案，如借款大学生的个人基本情况、开立结算账户信息、在金融机构的借款、信用卡及担保等信贷信息。目前，商业银行已将查询个人信用记录作为信贷审查和贷后管理的重要手段。借款学生毕业后只要在商业银行开立工资等结算账户，就会在个人征信系统留下记录，为贷款银行找到该学生提供线索，帮助商业银行对助学贷款进行贷后管理。借款学生如果不能按时还款，也将在个人征信系统里留下记录，这些违约记录将会对借款学生未来向银行申请贷款产生直接影响。同时，国家规定对拖欠国家助学贷款的学生，可以在新闻媒体上进行公布，以对借款学生按期还款形成有效的制度约束。此外，近年来人民银行大力进行公众征信宣传教育，并把大学生作为重点宣传教育对象。通过在大学试点开设征信课程、举办征信知识讲座、编写《大学生征信与相关金融知识手册》、制作《贷款助学 信用助人》电视教育片等方式加强对大学生的诚信教育。这对于完善国家助学贷款管理，降低还款风险发挥了很好的支持作用。

　　五、关于发挥家庭在助学贷款管理工作中作用的建议

　　2007年8月，国家启动了生源地助学贷款工作。生源地助学贷款是指有关金融机构向家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的助学贷款，由学生入学前户籍所在地办理，学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，一起承担还款责任。截至2008年7月末，共有11.3万名贫困大学生提出申请并通过审批，审批金额13.5亿元。今后，人民银行将会同有关部门认真研究如何进一步发挥家庭在助学贷款管理中的作用，不断加强和改善生源地助学贷款政策。

　　此外，您提出的加快助学贷款制度和个人信用管理体系立法的建议也具有重要的借鉴意义，下一步，人民银行将会同有关部门认真研究，积极推动相关工作。

　　总体看，国家助学贷款新政策实施以来，金融机构国家助学贷款发放数额和借款满足率有了较大的提高，经办银行的积极性也有所增强，但我国国家助学贷款政策仍需要根据实践经验不断发展完善。近期，人民银行拟会同教育部等有关部门，对2004年国家助学贷款新政策实施效果进行一次全面调查评估，根据实际摸底调研情况，有针对性地完善相关政策。

　　感谢您对国家助学贷款工作的关心和支持。