法眼观察
詹承豫
食品安全法即将自2009年6月1日起正式施行。作为长期关注我国食品安全监管体制的学者，对于食品安全监管领域的这一历史性事件笔者感到欢欣鼓舞。
由于食品安全领域具有信息不对称性、外部性、专业性、公共物品属性等特征，容易使市场机制有可能失灵，所以对食品安全领域进行有效监管就成为政府不可推卸的责任。
对此，笔者曾在多篇学术论文中表达以下观点：多个部门与食品安全监管有关，但没有一个部门会最终承担不安全食品所带来的风险管理责任，这必然不利于构建一个长期稳定的食品安全责任监管体系；以事件为监管核心的亡羊补牢式处置无法避免食品安全事件所带来的灾难性后果，因而必须转向以食品安全风险控制为核心的监管体制；由于过度依赖政府单一监管主体将导致监管力度失效，所以需要积极完善多元主体参与的风险治理机制建设，切实加强食品安全监管的广度和力度。令人欣慰的是，食品安全法有效完善了食品安全风险治理架构。
一是有效确立了食品安全风险治理的组织架构，明晰了食品安全风险的主要责任部门。食品安全覆盖“从农田到餐桌”全过程，先前在分段监管为核心的食品安全监管组织架构下，涉及15个部门之多，分段监管本身没错，但问题在于分段之后还应有综合。如果仅以明晰各个监管阶段的职责，并不能有效化解食品安全监管的链式责任与食品安全问题的传递性和整体性矛盾，因为没有一个部门会最终承担不安全食品所带来的风险管理责任，进而导致看似明晰的链式责任实际上成了集体责任并演化为责任缺失。而食品安全法第四条第二款中明确规定：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故，这是符合我国目前的部门职能设置和监管专业资源分配的有效制度安排。
主要责任部门确定了之后，食品安全法第四条第一款“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”，这为食品安全监管的跨部门协调奠定了国家层面的制度基础。
同时在地方层面，强化了地方政府的监管责任。食品安全法第五条第一款规定“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”，让食品安全监管工作能在基层落到实处。
二是强化了食品安全的风险监测和风险评估，加强了食品安全的风险性控制措施。食品安全危害严重，如果以事件为监管核心，那么我们只能在事件造成严重危害后果的时候才会重视并发生作用，然而逝去的生命和健康却无法弥补。为此，我们需要构建以风险控制为核心的食品安全监管机制措施，改变以事件为监管核心的事后匆忙补救。食品安全法第二章对食品安全风险监测和风险评估作了详细的制度性安排，其中与食品安全风险治理的组织架构密切衔接，将食品安全风险监测和风险评估的主要责任赋予了国务院卫生行政部门，完成了体制和机制之间的有效对接。这样的食品安全风险治理机制与措施安排，有效保证了食品安全风险控制在整个食品安全监管体系中的核心作用。这种以食品安全风险分析和风险控制为核心的预防机制，既可以有效与国际接轨，又可以最大限度预防和避免恶性食品安全事件的发生。
三是强化了社会参与和加大违法处罚力度，增强了食品安全监管的覆盖范围和威慑强度。比如食品安全法第七、第八、第九和第十条，分别从食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、科研单位和公民个人不同主体，规定了社会参与的内容和方式，构建了多元参与的食品安全风险治理机制，有效的利用消费者、新闻媒体、行业协会、社会团体等，形成立体的社会监督体系，建立一个消费者普遍监督、行业协会专业支持、新闻媒体宣传教育的社会立体监督体系，充分发挥各个社会监督主体的优势，加强食品安全的有效监管范围和监管力度。
当然，食品安全监管的体制、机制和法制的完善是一个长期的过程，世界上任何一个国家的食品安全监管体系都是在不断摸索中逐步完善的，对于食品安全法而言，或许在以下方面仍有进一步完善的空间：
一是进一步明晰国务院食品安全委员会的职能和应发挥的作用，即将这个委员会的职能和责任落实，除了包括涉及到食品安全法律、法规、政策、标准等宏观管理，还应包括定期的风险评估工作的开展及重大的食品安全事件的处置等具体工作，以有效加强宏观协调和推动风险控制为核心的监管理念。
二是进一步完善食品安全的风险沟通机制。食品安全的风险沟通涉及到内部沟通和公众沟通两个方面。内部沟通主要是指政府部门内部之间的食品安全风险信息的共享、沟通和分析监测，公众沟通主要是指食品安全信息的公众预警以及公众举报制度。食品安全法中第十条、第十二条、第十五条、第十七条、第九十四条等条款虽然就这个方面作出了规定，但在实际的工作中，仍难以形成可以操作的工作机制和措施，因此应该通过一定的方式进行细化和完善，以确保整个食品安全风险沟通机制能够运行通畅。
作者为中国政法大学危机管理研究中心副主任
《变形金刚2》送票！
