探访行政首长热线

　　策划者说

　　近段时间，“12345，有事找政府”大概是全省13个市（地）最为常见的一句公益广告语了。一些细心的读者已经发现，自2009年第1期开始，《党的生活》刊印在每页正文底边的全省各市市长热线也都变成了“区号+12345”。

地方行政首长的热线号码从以往的五花八门到今天的整齐划一，这种悄然的变化究竟意味着什么？

　　显而易见，“12345，有事找政府”，传递的是以人为本的执政理念，彰显的是排忧解难的爱民情怀，承载的是责任政府的满腔热忱。在构建和谐社会的时代要求下，以倾听群众呼声、把握第一信号、拓展民声通道为主要功能的行政首长热线，正在经历着从不规范到规范、从不完善到完善的转变。不过，在实现这一转变的过程中，既需要工作部门的积极探索，也需要相关部门的通力协作；既需要人民群众的广泛参与，也需要社会各界的理解支持。

　　对于各级党委和政府来说，行政首长热线是体现“群众利益无小事”的一部“民情雷达”；对于广大人民群众来说，“12345，有事找政府”不仅是一句友善的指引，更是一句暖心的宽慰。作为本期策划的提出者，我们现在所关心的是，对于行政首长热线，百姓知多少？疑惑有几何？

　　省长信访电话的十年嬗变

　　本刊记者/韩建平

　　蓦然回首，省长信访电话已经开通10年。

　　1999年10月，为巩固“三讲”教育成果，建立省领导与普通群众联系的有效渠道，省政府信访办“省长信访电话处”正式成立，并于当月18日全面开通对外公开电话。利用电话这一通讯方式受理群众上访，并成立一个办公室，是省委、省政府信访工作的一个新尝试——在当时，全国只有吉林、安徽和黑龙江开通了省长信访电话。

　　应当说，省长信访电话是一条名副其实的热线电话——它没有工作日和节假日之分，全天24小时有人接听。自1999年10月18日正式开通以来，热线一直处于超忙碌状态。仅以2008年为例，省长信访电话全年共受理群众来电

　　949件；交办责任归属单位、为群众办实事13 215件，为群众退返钱物折款203。96万元……

　　2008年底，为了按照区号顺序统一全省市长热线，原省长信访电话0451-12345移交给哈尔滨市市长公开电话，新的省长信访电话由此变更为0451-96999。

　　省长热线的第一要务

　　帮助群众解决困难，是省长信访电话的第一要务。

　　“你当时是在什么情况下拨打的省长信访电话？”对于记者的这个问题，受访者老余明显有些不高兴：“那还用问吗？不是逼急眼了，谁能去惊动省长热线！”很显然，相当一部分信访电话反映的问题是群众在当地不予解决或者解决得不好时才求助于省长热线的。

　　尽管有“信访”二字作为限制词，但群众来电反映的问题还是远远超出这个范围。据统计，在省长热线电话开通的最初几年，请求帮助解决生产、生活中所遇到困难的占70％~80％；对各级党委、政府的工作提出批评意见和建议的占10％；其余的是举报类和申诉类电话。

　　据工作人员介绍，省长信访电话的处理方式为，多数问题由接听人员直接答复来电人，还有相当一部分下交承办单位处理，对于需要立案办理的发立案函，对于需要跟踪问效的发督办函，一些特殊情况还需要现场处理和召开协调会。

　　随着改革的不断深化，国家和省的各种政策法规频繁出台，群众对于政策性咨询、服务性咨询的来电大量增加。“每年中央关于农业问题的一号文件出台后，很多农民群众都会打来电话问，他们能得到怎样的实惠？另外，关于社保、医疗、教育等诸多方面的问题，老百姓都会打来电话咨询。”在谈到省长信访电话的热点走向时，省长信访电话办公室的一位工作人员这样告诉记者。

　　针对工作人员在受话中发现的新情况、新问题，自2003年起省长信访电话办公室建立了周五业务学习制度，集中组织学习和业务培训。针对本周工作中遇到的疑难信访案件，每名与会者要发表看法，参与讨论；对接听电话的工作人员在受话时的语言、态度、记录、答复等情况进行讲评；邀请有关单位的权威人士讲解有关政策。

　　自上而下的网络布局

　　由于历史的、现实的诸多复杂因素，解决信访问题单靠一个省长信访电话注定是独木难支的，必须建立一个上下贯通的工作体系。为了给超负荷的省长信访电话减压，也为了体现信访问题处理的属地化原则，到2000年6月，全省13个市（地）、132个县（区）、省直41个部门，都设置了行政首长电话。

　　“这样层层布局的原因，就是为了让老百姓的电话直接打到市、县乃至一些政府部门那里去，更好地疏通民意，解决问题。毕竟省长热线受理的问题也要交办到基层，层层交办还会浪费很多时间。”省长信访电话办公室的李晓旭处长说。

　　2003年12月31日，省政府办公厅以黑政办发［2003］62号文件的形式下发了《关于进一步做好各级行政首长信访电话工作的通知》。通知要求，作为行政首长信访电话工作第一责任人的各级政府、各有关部门的主要领导，“要紧紧围绕经济社会各项事业发展中的热点、难点问题特别是群众关心且急盼解决的问题，定期到信访电话室接听群众电话，倾听群众的反映。每年至少听取一次信访电话工作汇报，研究解决工作中的实际问题，最大限度地发挥其作用。对行政首长信访电话工作部门报送的各类情况，各级政府领导同志要高度重视，及时批办，对涉及经济社会发展的重大问题，要责成有关部门认真办理”。

　　应当说，这个文件对于省、市行政首长信访电话体系建设起到了“加速器”的作用。据统计，仅2008年全省各市（地）行政首长电话网络单位就受理群众来电

　　429件。可以想见，如果没有市长、县长热线从中减压，省长信访热线将如何招架！

　　大势所趋的改革走向

　　“2008年，中央倡导县长大接访；今年年初，又号召将这项举措常态化、制度化。说白了，就是要基层更主动地处理出现在基层的问题。行政首长电话从原来的省、市为主导到现在向县、镇的延伸，也就是让基层政府主动倾听百姓的呼声，及时解决问题。”一位负责信访工作的县委副书记这样告诉记者。

　　在省长信访电话办公室的工作人员看来，省长信访电话的“高烧不退”本身就不正常。老百姓的问题几乎全部发生在基层，省长信访电话受理的问题也要通过交办到相应的市、县乃至职能部门才能解决。因此，县长热线电话工作机制和制度的完善，将成为行政首长电话演进的一种趋势。

　　“不仅如此，将服务性为主体的行政首长电话与信访电话剥离开，也已成为当前市长热线电话改革的一大趋势。”一位从事信访工作多年的老同志这样做出判断。

　　“一些行政首长热线由信访部门尝试性地过渡到政府办公部门，其工作指令性、督促力度都会随之加强，问题也容易协调、处理。市长热线在人员配备、工作机制、职能范围、自身建设等方面都需要不断完善。”哈尔滨市市长公开电话办公室的工作人员解释道。

　　异军突起的“省长信箱”

　　2005年1月5日，黑龙江省政府决定在省政府门户网站（中国·黑龙江）开设“省长信箱”栏目。与此同时，省长电子信箱办公室设立，负责受理、协调、办理群众通过电子信箱反映的信访问题和函转电子信件涉及的信访事项。

　　同年3月8日，省政府办公厅下发了《关于做好省长电子信箱信访事项办理工作的通知》。通知要求，各级人民政府要高度重视省长电子信箱邮件的办理工作，并把此项工作纳入全省信访工作的总体目标考核。

　　现在，打开黑龙江省政府网站（http：//www。hlj。gov。cn/），在右侧黑龙江省区域地图的下面，可以看到一个十分鲜明的板块——省长信箱、部门信箱、市县信箱。点击这里，就可以进入“网上信访”系统。

　　经过注册，访问者可以通过电子邮件的形式反映问题，信件的受理人员会随时查收信件，并将访问者的诉求及时交办、督办。诉求人还可以通过“网上信访”系统查询所反映问题的办理情况。“省长信箱”的邮件办理结果在省政府门户网站上公开回复，接受信访人和社会各界的监督。

　　记者在呈报给栗战书省长的《2008年省长信箱工作简况》中看到这样一组数据：2008年，省长信箱收到群众电子邮件

　　761件，比2007年增加4545件，增幅49。3%；其中有效件9390件，比2007年增加6102件，增幅185。6%；网上下交6452件，到期应结4989件，已结4969件，结案率99。6%。网上回复4687件。一年交办量比前三年总和多74。1%。

　　据省长信箱办公室工作人员介绍，近年来信访邮件激增的主要原因有三个：一是网上信访方便、快捷，实行网上受理、交办、审结，信访群众在受理当日即可查询到受理情况，办理期限要求为一个月，渠道高效畅通，群众对网上信访的关注度及认可度逐步增加；二是对群众有效邮件100%网上交办，解决问题的力度较大，公信力不断提高；三是对有效邮件的办理结果逐件网上答复信访人，与信访群众互动性良好。

　　10年间，省长信访电话不断变化的是工作方式与工作方法，不变的是为群众排忧解难的根本宗旨与第一要务。

　　角色转换中的哈尔滨市市长公开电话

　　韩建平

　　2008年11月13日，哈尔滨市人民政府印发《哈尔滨市市长信访电话工作暂行规定》（下称《规定》）。12月10日，以0451-12345号码重新面世的哈尔滨市市长公开电话投入试运行。此前，哈尔滨市市长信仿电话号码为0451-84612345。在全省市长热线按区号排列实行统一号码12345之后，原来的省长热线号码0451-12345成了现在的哈尔滨市市长公开电话号码。

　　对于新的市长公开电话的定位，《规定》的第二条是这样表述的：市长公开电话“12345”是市政府设立的受理公民、法人和其他社会组织咨询、诉求、意见、建议的全国统一号码的非应急性政府服务电话，实行全天24小时不间断服务。

　　这昭示着哈尔滨市市长公开电话变化的不仅是号码，还包括职能。也就是说，它刚刚完成了一次角色转换。

　　为何调整隶属关系？

　　与省内绝大多数市长热线不同的是，现在的哈尔滨市市长公开电话办公室已脱离信访序列，作为正处级单位归属市政府办公厅领导。“这个电话的背后有一百多人的工作团队。电话的运转情况，我们会定期向市长汇报，紧急问题也会直接跟市长沟通。”

　　在哈尔滨市市长公开电话办公室，工作人员这样告诉记者。

　　《规定》第五条明确了市长公开电话办公室的性质：“受市长委托，代表市政府受理、处理群众来电事项的专门机构。”

　　为什么要将市长公开电话办公室划归政府办公厅？对于记者提出的这个疑问，一位工作人员用市长公开电话重新开通当天遇到的一件事作了回答。

　　2008年12月10日21时11分，一位市民电话投诉：在道外区辽河小区三号楼前，有三根横跨辽河路的光缆线因被刮断垂在路上，而架光缆线的电线杆已连根折断，随时都有倒地伤人的危险。在向市长公开电话投诉之前，该市民已向“12319”城建服务热线投诉，但未果。接到来电后，市长公开电话办马上责成相关部门采取措施，防止发生安全事故。

　　11日，市长公开电话办公室就此问题召开协调会。市城管监督指挥中心、道外区城管局、市电业局、铁通公司等单位参会研究解决方案。经协调，市长公开电话办公室责成道外区城管局拆除无主电线杆，责成铁通公司拆除公司所属100对电缆。12日10时，存在危险的电线杆被拆除，辽河路终于恢复畅通。

　　市长公开电话之所以叫得动号，就在于其协调的权限和职能大大增强。当然，在外界人看来，哈尔滨市市长公开电话最大的转变在于：从信访局的市长信访电话变成了隶属市政府办公厅的市长公开电话，“有实权了”。

　　据悉，伊春市的市长热线也归属市政府办公室直接领导。

　　如何整合二级平台？

　　近年来，我国各行业的应急热线遍地开花。记者在采访中还发现，对于这些新增的热线多数群众知之甚少。其实，诸多热线反映的问题完全可以通过市长热线进行集中受理、综合协调，从而提高行政效能，减少部门间扯皮、推诿。市长热线就应当是这样一个协调、督办甚至最终拍板谁来处理问题的机构。以哈尔滨市市长公开电话“一个号码对外，统一窗口服务”的运行模式为例：

　　市长公开电话工作网络由一级平台、二级平台和网络单位构成，并与市应急服务热线电话、社会服务热线电话联动。其中，一级平台为市长公开电话12345；二级平台为国家统一号码的行业公开电话（12315、12319、12333、12338、12348、12351、12358、12366、12369、96308、96310）；网络单位由各区县（市）政府、市政府相关委办局和有关企事业单位组成。

　　在责任关系上，直接承办者对二级平台负责，二级平台对一级平台负责。一二级平台之间有一套网络系统，受理事项大多是通过网络交办，并适时做出结案报告。

　　对于解决难度较大或影响面较广的问题，由市长公开电话办公室进行立案交办，承办单位要在规定时限内答复来电人，并形成结案报告，上报市长公开电话办公室。

　　对于适用多项政策法规以及类似“电线杆事件”

　　等办理责任交叉的来电事项，由市长公开电话办公室组织协调有关市长公开电话工作网络单位共同完成；对涉及紧急事项、突发事件和事关群众切身利益的重大问题，经市政府办公厅同意，可直接向市政府报告，以寻求解决。

　　自市长公开电话“变脸”以来，两个月时间约受理民众诉求四万多件，其高效、快捷的民声通道作用日渐显现。

　　新的难题如何破解？

　　整合后的哈尔滨市市长公开电话与以前最大的不同就是受理范围的扩大。

　　根据《规定》第五条，市长公开电话办公室可以受理、处理群众反映的以下问题：一是对政府工作、行政机关及其工作人员的投诉、意见和建议；二是群众在日常生活中遇到的困难和问题；三是群众反映的社情民意；四是解答群众咨询。

　　记者在采访中发现，对于市长公开电话的理解，还有相当一部分市民在认识上存有这样那样的偏差，这也许会在客观上不适当地放大群众的期望值。哈尔滨市南岗区恒运花园小区的一位居民认为：“张市长那天说，要将市长公开电话工作作为实践科学发展观、为民办实事的一件大事来抓。对事关人民群众利益的问题不分大小，都要做到事事有着落、件件有回音。啥是不分大小？我认为就是啥事都要管。”

　　新的问题不仅于此。经过整合的市长公开电话重新上阵后，哈尔滨市信访电话却从公众的视野中逐渐淡出，很多人将12345认定为信访电话的“升级版”。

　　“其实，对于一些信访来电，我们暂时也无权处理，因为政府有信访办公室，那是他们的职责。对于信访问题的来电，我们的工作人员只能向群众解释，让他们通过信访部门来解决。”工作人员这样解释。

　　然而，贯穿整个采访过程，记者最终也没有弄清信访问题和百姓生活难题之间到底有什么不同，更没有找到一条确切的分界线。

　　“倒逼效应”能否形成？

　　《规定》要求：市长公开电话工作网络单位对市长公开电话交办的事项，要在规定时间内办结，一般性问题限定三日办结，紧急事项当日办结，较难解决的复杂问题七日内办结。

　　显然，政府在致力于打造一条高效、快捷的“民意快车道”。然而，这样的“快捷”要求却令市长公开电话的工作人员不堪重负——新的民生诉求源源不断，而旧的诉求尚未及时处理。试运行三个月来，哈尔滨市市长公开电话每个月都要受理数万件民众诉求，而70个受理员、7个督办员的一级平台架构显得首尾难顾。“诉求工单”交办到承办单位之后，因为督办员分身乏术，加之一些承办单位处理问题拖沓、推诿，诉求积压问题也便随之出现。

　　“问题处理不及时，我们的‘督办单’也会直接递交到承办单位主要领导手上的。我们也正筹划对一级平台进行诉求首任负责制的调整——谁受理，谁追踪办理情况。我们期待出现一种‘倒逼效应’。”试运行阶段的哈尔滨市市长公开电话仍在寻求不断改进。

　　制度规定：市长公开电话承办单位对于交办事项推托不办、敷衍塞责、弄虚作假、谎报情况或者因人为因素影响工作落实，造成严重后果和不良影响的，将严肃追究相关单位主要领导和责任人的责任；市长公开电话办公室通过召开通报会、印发情况通报等形式，向相关单位定期通报交办事项的落实情况、存在问题和改进工作意见，并同时将市长公开电话的办理情况上报市政府。“包括市长在内的市政府党组成员都会查看这份通报。”一位工作人员说，“这无疑会督促政府机关、相关部门和行业切实落实市长公开电话交办的工作。”

　　哈尔滨市市长公开电话办公室还设想，将承办单位对电话的落实情况纳入到承办的政府行政目标考核、列入政府行政效能监察视野，并借助新闻媒体，对于工作状况、问题进行定期通报。

　　县长热线为何热不起来？

　　韩建平

　　据介绍，自2000年以来，全省132个县（区）就都有了各自的行政首长热线，号码也比较好记，大多是各地区的常规号码后面加上“2345”几个数字。

　　然而，已经运行近九年的县长热线却没有像原先所设想的那样“迅速长大”，这是为什么？

　　越级求助，并非“盲目”

　　谈到县长热线的“冷”，几位受访的群众说出了心里话——

　　“我根本不知道我们县还有县长热线电话。我之所以知道省长热线和我们市的市长热线，是因为这几年在《党的生活》上每期都能看到。所以，有事儿只好打市长热线或省长热线。话说回来，即便知道了县长热线，我也不会打这个电话，没用！你想啊，我反映的是企业污染的事儿，而那个企业又是县财政的台柱子，几任县长都没真管过，我给县长热线打电话有用吗？”

　　“我倒是知道我们县的县长热线，可打了几次人工接听都不通。按照语音提示系统，简直都能烦死你——先是一段慢悠悠的音乐，然后是关于本地发展战略、招商引资的一段套话，回过头来又让你按这个键、按那个键，有那个时间在那儿磨叽，直接打省长热线或者市长热线就完了。”

　　“无数事实证明，中国的国情就是有事得找大官才行！你信不信？打县长电话，不如打市长电话能办成事；打市长电话，不如打省长电话能办成事。只有向上反映，让上面有了态度，下面的领导才会重视。”

　　从本质上说，任何形式的上访都是希望有更大的权力来纠正较小的权力，这是法治不健全时期的心理常态。因此，它就有向更高权力靠近的潜在动力。因为认为惊动的权力级别越高，事情的解决也可能会越快，所以，当上访者认为目的没有达到的时候，“找大官”就成为他们不由自主的选择倾向。

　　如何消除“三不”？

　　简而言之，县长热线不热的直接原因有三个：不知道、不好使、不信任。那么，如何消除这“三不”？

　　富锦市是全省率先将市长热线从常规号码“2332345”换成“12345”的县级市。为使新的市长热线电话妇孺皆知，在富锦市的全市信访工作会议上，市领导要求各乡镇、各单位召开相应会议，以各种方式向百姓告知新的市长热线和各乡镇、各单位的行政首长热线。信访办副主任柳忠君还特意接受了当地电视台的采访。“不管能帮老百姓办多少事情，我们起码要让老百姓知道有这个电话，知道有这样一个说话、办事的渠道。”富锦市市长电话办的乔栋主任说。

　　富锦市的做法果然奏效，没几天，市长热线电话铃声不断。看来，解决“不知道”，加强宣传很重要。

　　2008年4月中旬的一天，肇东市副市长王剑波“坐镇”市长热线时接听到一个市直中小学顶编代课教师代表的电话，要求解决生活出路问题。起因是在事业单位改革当中，城乡110名顶编代课教师因无教师资格证，属于清退范畴。王剑波立即召开教育局、人事局和财政局主要领导参加的协调会，并联合接待了上访教师代表，承诺15日内给予明确答复；随后又与有关部门和教师代表到省和绥化市有关部门进行咨询，提出明确具体的处理建议。最后，经市政府常务会议讨论决定，为达到退休年龄的顶编代课教师办理退休手续；身体素质不好的教师可办理病退手续；依法为这些顶编代课教师办理医疗保险。解除了后顾之忧的教师们感慨地说，没想到一个不敢抱多大希望的电话居然能好使，看来市长热线不是在做样子。

　　肇东市的这个事例说明，热线好使不好使，群众心里有把尺。

　　2月18日，周三，在依兰县的县长热线办公室，记者见到了前来“坐班”

　　的王国柏县长。自2003年以来，每周三都有一位县领导来到这个办公室，这已成为一项工作惯例。如果没有特别要紧的事情，县领导会在这里呆一天。事先，工作人员会提前通知要求跟县长“约谈”

　　的群众，从而提高约谈质量和案件办结率。为了让县长们能够抽出时间亲自接听热线、办理问题，县长们都要轮班“坐镇一线”。而每周四则是县长电话办公室对于受理案件定期督办，特别是将周三县领导约听群众反映问题按照领导批示及时落实办理的日子。“这样做，老百姓才会更加信任县长电话。”王国柏县长说。

　　依兰县的做法说明，信任来自于办实事，而不是假把式。

　　现实与隐忧

　　在采访中记者了解到，各地的县长热线办公室大多只有两三个人，轮班负责接听电话、交办或督办等工作。“很多案件处理不完，因为人手严重不足。轮班的过程中，如果一人请病假，另一个人要是等着接听电话，就没有时间去调查或督办。”一位县长热线工作人员的言语间透着无奈。

　　“很多人现在是事业编制甚至没有正规的工作编制。假若不是头顶上‘县长热线’这个招牌，很多人是不会情愿配合我们工作的。”一位基层工作者苦笑着说。

　　据依兰县县长电话办的康群成介绍，作为全省132个县长热线之一，依兰县的县长热线为57222345。然而，随着2008年末哈尔滨市新的市长公开电话“独立门户”，作为下属县的“县长热线”同样发生着变化。虽然原有的热线号码没有被取消，但其直接受理民众投诉的职能正在渐渐地淡化。与之相反的是，由哈尔滨市市长公开电话交办的案件逐渐增多——2008年12月至2009年1月，市长公开电话交办下来的案件多达289件，这相当于县长信访电话2007年上半年受理案件的总和。

　　然而，正如记者所看到的那样，这289个案件，让依兰县电话办仅有的三名工作人员忙得焦头烂额。

　　在哈尔滨市市长公开电话办公室，记者甚至听到工作人员这样的抱怨：“一些区、县明明没有把问题解决好，却告诉我们‘办理成功’。”

　　哈尔滨市市长公开电话整合之后，某些区县的工作人员既无力解决纷繁复杂的问题，又惧怕上级部门的“通报”，也只好“谎报军情”。

　　人们寄予厚望的“县长热线”

　　至今依旧困境重重，夹在民众和基层官员之间，在架设“连心桥”的过程中，有些力不从心，甚至有些心不在焉。

　　什么热线都不是万能的

　　宋　健

　　在社会转型时期，各种矛盾错综复杂、容易激化，如果没有通畅的民意诉求渠道，其后果可想而知。行政首长热线在“为政府分忧，为百姓解难”的过程中，通过倾听民声，为群众解决了大量的实际问题；通过汇集民意，为党委、政府提供了大量的舆情信息；通过集中民智，为政府决策提供了大量有价值的建议；通过为民服务，也在一定程度上促进了机关工作作风的改善。

　　在2007年召开的第十四届全国行政首长热线年会上，社会学家、吉林省社会科学院社会学研究所所长付诚提出一个观点：“市长公开电话已经从最初的因公共领域服务不成熟的临时产物演变成为城市管理的一个有效工具，并开辟了一条城市社会公共领域服务的重要渠道。”

　　由是观之，行政首长热线作为“有效工具”、“重要渠道”，理应得到社会的广泛理解，但客观情况并不那么令人乐观。

　　现实和期望之间的鸿沟

　　“请问这里是市长热线吗？请市长接电话！”在很多城市，市长热线的工作人员经常接到这样令人哭笑不得的电话。

　　应当说，这是一个时常颇为尴尬的政府部门——它手上举着省长、市长或县长的“金字招牌”，却可能面对一个并不复杂的事情而无力协调；这里不是政府的信访部门，却每天都要接听大量的信访来电……“既然你们的承诺是‘12345，有事找政府’，就应该事无巨细。”一些市民这样认为。

　　显然，在一些地方，“有事找政府”已经变成了“啥事都找政府”，可实际上，行政首长热线并不是能解决一切问题的灵丹妙药。当实际要求得不到满足的时候，这个热线也就容易成为百姓发泄不满的“撒气筒”。记者在采访中发现，行政首长热线的职责仍然被很多人误解。

　　“我家兄弟之间出现一起财产纠纷，我认为法院的判决不合理，可给市长热线打电话，他们根本不受理。”一位市民说起对市长热线的不满，依然满脸怒气。

　　一位市长热线工作人员则告诉记者：“按照我国相关法律的规定，涉及诉讼的案件和问题，应该由司法机关来处理，但是，我们接听到的诉求有很多是这方面的。老百姓为什么不走司法途径而选择来电来访呢？这一方面是由于百姓依法维权意识和法律意识还不足，不知道或者很少运用法律途径来解决问题；另一方面是因为成本问题，正常通过法律途径解决问题需要大笔费用。于是，很多涉及司法的案件跑到了我们这里。”

　　市长热线设立的初衷是通过受理市民群众的电话，及时了解社情民意，为市民群众排忧解难。而在现实生活中，类似邻居打麻将扰民、帮助寻找宠物狗、楼道扶梯坏了没人修等等生活琐事，都大量地汇集在市长热线里面。有公共问题专家指出：“大量繁杂的琐事不去找相应的部门却来找市长，固然是老百姓信任政府的表现，也是政府亲民的体现，但这并不是正常的法治社会所应有的景象。如果市长处理繁琐的民生问题过多，恰恰说明这个社会法制不健全。”

　　“水池”之大与“水管”之小

　　在社会学家付诚看来，“在中国现实社会里，公共服务体系还并不完善，行政首长热线实质上就是‘不管部’，百姓认为其他部门管不好的事情都来打公开电话。这个‘不管部’可以说是无所不管，像个筐一样，什么矛盾都往里装”。因为“无所不管”，也就决定了热线工作量的庞大。

　　这也从侧面反映出一个根本性问题：当前社会还没有建立起规范的、常态化的运行机制。如果我们的每个职能部门、社会运行的各个环节都能各司其职、有机运转，互不推诿扯皮，老百姓还用得着打那么多１２３４５吗？

　　其实，如果把民意比作水池里的水，首长热线这个“不管部”就是水池上的水管。但相对于民意的“大水池”来说，这“水管”还嫌太小。在很多二、三级城市，尤其是县级城市的行政首长热线还只是两三部电话、几个人值班专守的模式，群众很难把电话打进来。即使是配备了先进的智能服务系统的城市，最高的接听率也只有70％，很多地方二十个电话只能接通一个。可见，行政首长热线作用的发挥，直接受到人力、物力条件的制约。

　　如何扩大这根“水管”，尽可能让更多的“水”从“大水池”流出，并得到妥善处理，是完善行政首长热线面临的一个重要课题。毕竟，被民众寄予厚望的行政首长热线，不仅仅应是感受民生疾苦的传感器，还应是妥善解决民众诉求的处理器和协调各种利益的稳压器。

　　当然，这就对人力、物力条件提出了更高的要求。

　　体制的瓶颈亟待突破

　　作为受行政首长委托、代表一级政府受理民众诉求的机构，行政首长热线看似一把“尚方宝剑”，但其权力也十分有限；即使在其职权内，也并非所有的难题都能顺利“摆平”——你有你的“尚方宝剑”，我有我的“免罪金牌”。行政首长热线在交办、督办的过程中，不但经常发现一些部门敷衍塞责、消极处理行政首长热线交办的问题，还常常遇到几家扯皮，都拿出各自部门或行业的规章、规定来充当“免罪金牌”的情况。

　　为了增强“尚方宝剑”的威力，一些地方把行政首长热线由信访部门转到政府办公部门。这是破除“免罪金牌”的一个进步，但也仅仅是“万里长征第一步”。因为即使是政府办公部门，面对规章、制度杂糅和许多部门各自为政的体制，也有力不从心的时候，更何况还有“潜规则”的阻挠。要彻底解决这些问题，就不是行政首长热线自身能办到的了。

　　更现实的问题是，行政首长热线从信访部门脱离后，就应该有自己的管理体系和“人马”。但全国许多城市自立门户设立的“行政首长热线”存在着这样一个问题：从隶属结构上，改革后行政首长热线办公室隶属政府办公部门，但下面的办事机构却还属于原本的信访部门。若长期“借兵”，行政首长热线又能在多大程度上发挥它的作用？若无法和信访部门区别开来，又如何实现单独设置行政首长热线的初衷？

　　光荣而艰巨，任重而道远，这就是行政首长热线面临的处境。

　　（稿源：党的生活 策划：韩建平 统筹：李小平 执行：韩建平　宋 健）