二战战胜国德国式民主制度在现代遇到新问题

　　德国式民主及其新问题

　　张太原

　　德国的民主制度和政党政治是西方较有特色的一种。应德国弗里德里希·艾伯特基金会的邀请，笔者随同一个代表团于2008年11月赴德考察了其政治运作状况。

此间，与政治学专家、高级公务员和联邦宪法法院法官等举行了多次会谈，并进行了实地考察，由此比较直接地了解了德国式民主及其遇到的新问题。这里，选其要素，整理成文，以飨读者。

　　二战教训与德国民主政治的设计

　　德国现行的民主制度，是二战结束后战胜国强加给德国的，同时也是当时德国以康拉德·阿登纳为首的精英人物反思二战教训的结果。因此，德国政党政治的设计，在许多方面都旨在避免重蹈纳粹统治的覆辙。现在，政党作为德国政治活动的主体，是民众与政府的中介，若出现政治煽动，政党则会削弱或缓解其冲击。每个政党的存在和地位均受宪法的保护，像1933年希特勒上台后取消其他政党的做法，在目前宪法的框架下已不可能再发生了。

　　因为宪法第21条关于政党的规定，有两款是专门针对这一点的。一是规定“政党内部秩序必须符合民主原则”。希特勒时期并不是这样，而是由领袖包办其党。二是规定“政党宗旨或党员及追随者行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存，该政党属违反宪法”。一战以后，德国也曾建立民主体制，但是政党民主不完善，后来纳粹党通过煽动宣传颠覆了民主体制。这一规定即是为了避免历史悲剧重演。

　　为此，德国专门设立了联邦宪法法院，若有要推翻国家民主根基的党派，联邦宪法法院可以裁定它违宪，禁止其存在。迄今有两个政党被禁止过，一是二战后纳粹党的后续组织，该组织没有吸取二战的教训，又要成立领袖制的国家；二是冷战高峰时期的共产党，不过冷战结束后对它的禁令就取消了。裁定一个政党是否被禁，不是看其违宪的言论，而是看其违宪的行为，起诉时程序也要符合宪法，因此，这是一个非常复杂、严格和缓慢的过程。

　　国家民主

　　德国的民主强调人民政治意志的抉择是自由公开的，不仅在大选期间，而且在大选间隔期也必须能表达其政治意愿。这样一种要求就使政党的存在成为必需。政党参与人民政治意志决策的形成，而大选主要表现为人民对不同政党的选择；在两次大选期间，人民通过政党影响政府决策。因此，国家民主主要是通过政党活动来实现的。

　　政党的建立是自由的，无须政府批准，政府没有权力禁止政党的产生，只是在注册方面有一些规定。政党一旦产生即受到宪法的保护。这自然会造成多个政党的存在。对于任何一个政党来说，只是作为一分子参加政权，不可能垄断政权。宪法规定，政党享有权利参与政治决策，所谓参与只是施加影响，不能强加于人。其做法是听取民意，并通过与民众的接触影响民众。

　　既然是多党制，机会均等就很关键，否则就不能平等竞争。因此，国家对政党是中立的，绝不袒护或者阻止某个政党。若一个政党参加大选，只要能得到0.5%以上的选票，就能享受到国家的资助，并且选票越多，国家补贴的数额越大，比如，400万张以上的选票每张获得的补贴要增加一个档次。在大选期间，不管政党大小，都能免费在媒体上作宣传。联邦宪法的用意是让小党也能参加政治活动。但也不完全如此，法律规定只有获得5%以上选票的政党才能进入议会，少则不能进入决策程序，用这种方式来保证立法运作的有效性，并能产生强有力的议会和政府。

　　多党制势必会产生政党竞争。德国民主政治的集中体现也是三权分立，而政党在行政、立法和司法方面都能起到作用。因此，在实际的政治运作中，政党竞争取代了三权分立。也就是说，国家权力的制衡和牵制，是通过政党之间的相互监督或党派竞争来进行的。

　　当然，政党之外也有监督和制约力量。一是有很多利益群体，比如工会、行会等，可以针对一个党派的决议进行抗议。二是大众媒体表现为直接的民主监督，对政党和民众的影响力都非常大。三是直接民主的渠道，比如老百姓提出要求，集合签名达到一定人数，可以作为议案直接送达议会表决。

　　政党民主

　　政党民主是德国民主制度的重要组成部分。在德国，政党不是国家的部门，而是社会的一部分，是基于社会政治领域的一种组织，它的性质相当于协会，可以作为法人，直接参加诉讼。但是，它又有一种很特殊的地位，对人民承担着一种任务，对政府有直接的影响。基于国家民主的宗旨，这种地位要求其内部秩序必须符合民主原则，那些非民主的党派则不能参加政治运作。

　　出台于1967年又经过约30次修订的《政党法》规定：每个政党必须有一个书面的章程和纲领。章程的形式包含哪些项目有硬性的规定，但不规定具体的做法，其背后的理念是透明、公开。纲领就是公开的，每一个人都可以根据其纲领来要求这个党，必要时还可以诉诸法院。至于党员和党本身的关系，政党有权利决定是否接受某个党员，无须做任何说明，但是不能强迫一个人来参加。对于一个公民来说，加入、退出或拒绝都是自由的，并且党员可以持与党本身不同的观点，政党要保障党员的权利，特别是不同意见的表达。

　　对于政党的组织机构，《政党法》也有明确的规定：（1）要有分区的组织。（2）党员代表大会是政党的最高权力决策机构，每两年召开一次，通过此会，党员参与党内意见的形成。闭会期间，由其选出的理事会（至少3人）作为执行机构实施党代会的决议。另外，还可设监督委员会、调解委员会等一些专门委员会。政党的领导人在党代会上经由代表无记名投票选举产生。由此看来，德国政党的民主是一种间接的代表制的民主。宪法、政党法对政党的要求是，其意见的形成必须是自下而上的。在党代会上，往往会有激烈的讨论，党的主席的提案和推荐的候选人不一定都能通过。

　　为了减少金钱因素的不当影响，宪法还规定，政党必须公开说明其经费来源、使用情况以及财产状况。具体来说，政党的经费主要有4个来源：国家财政、党员党费、公民捐助和党产经营。特别值得一提的是，国家财政的支持不是直接拨款，而是根据大选的结果进行分配的。德国每年有1.3亿多欧元用于政党活动。其分配办法是根据政党所得的选票和公民捐款，国家按一定的比例予以配给，以此鼓励政党去争取选民的支持。每个政党到年底要公布其财政报告，对于所得捐款，凡超过1万欧元的，都要公布捐款人姓名和地址，否则就可能遭到3倍的罚款。

　　国家与地方分治的联邦制

　　德国是联邦制国家，联邦政府下面共有16个联邦州。州是相对独立的，有自己的政府和议会。与英法相比，德国没有一个中央集权的政府。联邦制的设立，一是基于历史的原因，直到中世纪，德国领土内存在的仍是众多的政治上独立的小公国，到1871年才统一起来。二是基于权力分配的原因，国家与地方分治。尽管联邦州与联邦政府的机构设置几乎是一样的，但是，隶属关系并不强，州的权力是非常大的，诸如文化、教育、治安、经济发展都由各州负责。

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