70年后如何续期立法不能失据

　　法眼观察

　　志灵

　　据媒体报道，土地管理法的修订将在年内审议。该法的征求意见稿中，总计有49条新增法条。最受人关注的住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。对此，有专家表示：“是有偿续期还是无偿续期，现在还说不准。”

　　说实话，“替换了原来表述明确的无偿自动续期”的说法，着实让人感觉一头雾水，因为即便翻遍现行的土地管理法，也找不出这样的表述。对于住宅用地使用权70年大限到期后如何处理，现行法律中只有物权法有明确规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但即便如此，法律对于有偿还是无偿续期也没有作出明确规定，何来先前明确表述的“无偿自动续期”？

　　之所以物权法最终没有明确规定是否有偿续期，是因为当初在十届全国人大常委会第24次会议上6审物权法(草案)时，由于认识到住宅土地使用权70年到期是否需要支付相关费用的问题，关系到广大居民的切身利益，并且存有巨大争议，那次审议取消了以前草案中有关需要支付费用的规定，只有“届满自动续期”被保留下来。

　　记者所说的“原来表述明确的无偿自动续期”，其实也是土地管理法2008年夏天版修改草案中的规定而已。从物权法对自动续期“限定语”的审慎，到土地管理法修改草案在是否有偿续期上的“变来变去”，我们就会发现，至少从目前的情况看，法律上对于住宅用地使用权到期之后是有偿还是无偿续期，并没有一个定论，依然处于摇摆之中。

　　法律的摇摆不一定代表法律的无能，而是因为这样的问题，兹事体大，不得不进行反复和充分的论证。但现在的问题是，如果最终的法律规定是“按照国家有关规定自动续期”的话，虽然在立法上依然保持继续论证的姿态，但从实际效果上讲，就会像有专家解读的那样，这一表述就意味着，“可以是无偿，也可以是有偿，这样就有了回旋的空间，按照届时的情况管理，实际上把这个权力交给了政府”。

　　不论物权法还是土地管理法，都属于全国人大的立法范畴，可如果将如何续期的权力交给政府，事实上是将该项权力进行了“下放”，将立法事项变成了至多是行政法规的事项。不同级别的立法事项，除了在法律效力上有所差别外，在法律的论证充分程度上，也会有很大的差别，而这一点将直接影响到法律的公平性。

　　毋庸讳言，土地财政是政府的主要财政来源之一，而且在预算监督越来越严格的情况下，涉及土地的资金作为游离于预算监督之外的非税收入，是政府尤其是地方获取不受监管利益的最好载体。此种语境下，政府很难禁得起自身利益的诱惑，这也就是为什么土地管理法草案在博弈之下，会从“无偿自动续期”变化为“按照国家有关规定自动续期”。这样一来，如何续期就有可能成为利益的牺牲品。

　　有些权力原本就应该由人大来享有，并且通过法律的形式体现出来，如果一味地将权力“下放”，其结果可能是事与愿违，非但无法妥善解决存有争议的问题，反倒会耽误最好的立法时机，这方面最典型的教训就是劳动法在立法时将“带薪休假”规定权“下放”的做法，这一“下放”不要紧，换来的是带薪休假条例的十几年磨一剑，而且直到现在还没有从纸面上落实到现实中。所以说，有些权力无论如何都不能“下放”。