俄罗斯反腐与军队改革内幕

　　俄罗斯反腐与军队改革内幕

　　编者按：

　　进入2009年，俄罗斯在总统梅德韦杰夫的倡导下，着力推进了两项改革。一是“让那些一夜暴富的人把钱吐出来”的反腐改革；二是旨在让军队获得“新面貌”的军队改革。

两项改革措施如何出台，又怎样推进？了解其中的故事，才会知道俄罗斯作为一个志在恢复往日荣光的古老民族、军事大国，在前行中的艰苦与不易。

　　80%官员腐败时，如何反腐

　　如今，除国家和地方行政官员外，诸如法院、检察院、警察、军队、安全部门、选举机构的工作人员都被纳入财产申报人之列，而且他们的配偶和未成年子女的财产也必须一同申报

　　《望东方周刊》记者赵嘉麟 | 莫斯科报道

　　普京即将结束8年的俄罗斯总统任期之际的2008年3月，权威调查机构“列瓦达”中心进行的一项民调结果显示，民众眼里的普京，其政绩的最大不足是“未能有效打击腐败和贿赂”。

　　同年5月，梅德韦杰夫以普京接班人身份掌权后不久，便以一纸总统令宣布成立国家反腐败委员会，并亲自挂帅。当时，舆论对这位克里姆林宫新主人的反腐热情能保持多久存有疑虑。

　　媒体抖出了腐败“价目表”

　　普京在其第一届总统任期内曾发动了两次大规模反腐行动。

　　第一次从2001年秋季开始，俄最高检察院对总统办公厅、政府部门和议会机构展开大规模调查。时任交通部长阿克肖年科、总统办公厅主任助理阿米诺夫和国家杜马（议会下院）预算委员会副主席戈洛夫廖夫纷纷“落马”。

　　第二次从2003年6月开始，俄紧急情况部、内务部系统抓捕包括1名上将、6名上校在内的高级警官，破获一个涉及130余人的警察犯罪集团。不过，由于缺少法律基础和制度保障，普京的反腐风暴最终没有将腐败连根拔起。

　　此后，普京萌生组建官方反腐败高级机构的想法。2004年1月，普京下令成立由当时总理卡西亚诺夫领导的反腐败委员会。但普京所托非人---卡西亚诺夫在国内素有“百分之二先生”的绰号，即每一重大项目工程都收取2%的回扣。结果，该委员会成立一个月后，卡西亚诺夫就被免职。而这段时间内，反腐败委员会其实就开过一次会---成立大会。

　　卡西亚诺夫丢官后，继任者弗拉德科夫接过了反腐大旗。然而，据《生意人报》报道，后者执掌内阁3年间，竟从未召集举行反腐败委员会会议。2007年1月，这个机构被解散，取而代之的是新成立的部门间工作组，负责起草反腐败建议。这个工作组的领导是当时的安全委员会秘书、普京密友维克托·伊万诺夫。而此后一年半，有关这个工作组的新闻未曾见诸报端。2008年5月，维克托·伊万诺夫去联邦麻醉品监管总局另谋高就，他原先领导的工作组也就此无疾而终。

　　既然政府专门的反腐机构不过是空壳子，那么俄罗斯政界的廉洁程度也就可想而知了。

　　据俄总检察院2004年初估计，俄80%以上的官员有腐败行为。2006年11月，副总检察长布克斯曼认为，俄腐败规模可与联邦财政收入相比，超过2400亿美元。而俄罗斯国家战略研究所资深专家克里切夫斯基引述资料称，俄国内每年腐败案件涉案总金额为4800亿美元。

　　一些俄罗斯媒体还公布了心照不宣的腐败“价目表”：

　　尽快获得出国护照，500~700美元；不经考试获得驾照，40~1000美元；为走私汽车上牌照，5000美元；为盗窃汽车办合法手续，1万美元；免于征兵，1万~2万美元；进名牌中小学，1000~3000美元；考试得好分数，300~500美元；劣等生进名牌大学，5万美元。

　　另据俄罗斯自由民主党领袖日里诺夫斯基披露，俄政坛买官卖官现象早已不足为奇。其中，州长以及联邦委员会（议会上院）委员级别的职务开价500万~700万欧元；而级别较低的官员，如司长或署长之类，要价则为300万~400万欧元。

　　“易腐败岗位”享受补贴

　　面对如此恶劣的环境，梅德韦杰夫在2008年5月19日的反腐败会议上大声疾呼：“我们不能再等了。腐败已变成一个系统性问题。我们应该用系统性的对策来应对。”

　　为此，一个结构清晰、分工明确的反腐败机制迅速成立：总统梅德韦杰夫指挥国家反腐败委员会，总统办公厅主任纳雷什金领导部门间工作组，总检察院负责协调执法机关的反腐行动。

　　受梅氏雷厉风行的作风影响，有关部门纷纷为反腐献计献策。最高法院院长列别杰夫建议取消追究议员、法官、前总统等特殊主体责任时的法院强制批准程序，旨在令这些特殊人群失去“保护伞”；总检察院调查委员会提议构建鼓励民众举报腐败行为并对举报人保护的特别机制，在选拔官员时引入竞争机制，鼓励官员参加义务劳动等；司法部长科诺瓦洛夫则表示，打算整合政府各部门已有的数据库，建立一个综合电子资产数据库，以方便相关部门掌握个人资产情况。

　　当年7月31日，梅德韦杰夫签署了国家反腐败计划，包括四方面内容：提供法律保障，优化国家管理，加强法制教育，以及具体反腐措施。该计划还要求在政府中建立一个专门委员会，负责编纂《易腐败职务目录》。“易腐败职务”的工作性质涉及资源分配、国家采购、监督管理、干部任命等。那些身处“易腐败岗位”的官员将享受补贴，补贴数额与贪污风险成正比。不过，上述官员必须同时接受国家监督，比如监听其电话，公布其公务交往信息，以及确定其在劳动合同中个人合法工资所得上限等。

　　据俄塔社报道，《易腐败职务目录》将所有“窗口部门”的官员纳入其中，并计划将其全部转为聘用制。目前，俄罗斯绝大多数官员并非聘用，解雇程序繁琐，且要给予大笔补偿金。新政策在18个联邦和地方机构试点，将视情况决定何时全面铺开。

　　当前，梅德韦杰夫在反腐立法上已超越其前任普京。最鲜明的例证在于俄罗斯历史上诞生了第一部《反腐败法》。该法明确了“腐败”的定义，确立了预防和打击腐败的主要原则，指明了国家机关提高反腐工作效率的主要方向。

　　除此之外，其他部分法律条文也作了相应修改，主要涉及政府、法院、议会、审计等系统。比如，官员接受价值大于3000卢布（1美元约合33卢布）的礼物后，必须主动上交所在单位（此前为最低工资5倍以下）；因滥用职权或收受商业贿赂而导致严重后果的官员，将被处以100万卢布罚款（此前为50万卢布）；官员犯有行贿罪，最高可判处3年监禁（此前为2年）；官员犯有敲诈勒索罪，最高可判处12年监禁（此前为7年）。

　　截至目前，梅氏反腐风暴已小有成绩。官方统计显示，2008年，俄国内对4万起公务员涉嫌职务犯罪的案件展开刑事调查，其中，1.2万起涉及收受贿赂。而2007年，在整个反腐败领域，展开刑事调查的才1.05万起案件。2008年12月出版的美国《新闻周刊》载文称，与普京相比，梅德韦杰夫的一个特点就是，“对俄罗斯腐败的司法和官僚体系进行了不留情面的批评”。

　　“官员财产申报”范围扩大

　　由于腐败问题在俄罗斯根深蒂固，因此，梅德韦杰夫的反腐倡廉之举并非一帆风顺。尤其在公务员及其家属定期申报收入和财产这个问题上，他遇到的阻力颇大。

　　1997年5月，时任俄总统的叶利钦颁布一项命令，首次规定联邦和地方政府官员必须在每年4月1日之前向其常住地税务机关申报自己名下的收入和财产。不过，这个制度落实起来却打了折扣。《导报》援引俄总检察长柴卡的话称，2006年8月至10月，检察机关在11个政府部门发现了约5万起违法情况，其中主要问题就是收入申报。2007年10月，俄中央选举委员会副主席瓦维洛夫说，该委员会发现了112起国家杜马议员候选人财产申报不实的情况，其中一名候选人竟忘了申报私人直升机。

　　与此同时，个别官员申报财产时，还玩起了“金蝉脱壳”。2008年4月，俄国家杜马安全委员会第一副主席格里尚科夫在接受“消息FM”电台采访时说，在调查过程中经常会发现，涉嫌腐败的官员“什么（巨额财产）都没有”。事实上，为了防止财产被没收，许多官员将其转到了家人名下。

　　此外，来自立法机构本身的阻力也不小。据《新消息报》报道，2008年4月，内容涉及官员及其家属必须申报收入的法律草案被提交国家杜马审议，但在一读时便遭否决，理由是新措施违背官员亲属的宪法权利。当时，俄教育和科学部长富尔先科在接受媒体采访时抱怨，国家机关既然已对官员设限，就无须对其家属设限。

　　不过，梅德韦杰夫并未却步。当年年底，他签署的《反腐败法》为进一步完善官员财产申报制度提供了保障。据俄“报纸网”披露，《反腐败法》极大扩展了需要进行收入和财产申报的人员的名单。如今，除国家和地方行政官员外，诸如法院、检察院、警察、军队、安全部门、选举机构的工作人员都被纳入申报人之列，而且他们的配偶和未成年子女的财产也必须一同申报。与此同时，在不涉及国家机密的基础上，申报资料将在媒体上公开。

　　梅德韦杰夫还以身作则来推动公务员收入和财产申报工作。今年3月10日，他在克里姆林宫召开的国家反腐败委员会第二次会议上宣布，虽然目前没有要求总统申报财产的规章制度，但自己今年年内将作出相关决定。

　　“我认为，总统年度申报的做法，应该能够在一定程度上促进国家公职人员履行相应的法律法规。”梅德韦杰夫说。此外，他还提议建立收入和财产申报信息核查机制，以及起草反腐败司法鉴定的法律草案。

　　官员选拔需要参照反腐法规进行

　　今年3月10日当天，梅德韦杰夫还签署了国家机关改革和发展五年计划。俄塔社援引梅德韦杰夫的话称，该计划旨在预防腐败。具体而言，官员的选拔需要参照反腐败法律法规来进行。他表示，在当前国际金融危机之下，更有理由整治那些效率低下的公职人员；同时，对反腐败行动的监督也尤为重要。

　　上述言论很容易令人联想到梅氏有关建立高级人才库的决定。2008年7月，他表示，国家在人才储备上存在严重问题，同时国家机关与私企相比普遍偏低的薪酬也对高水准管理人才缺乏吸引力，因此在更换地区行政长官时显得捉襟见肘。为此，他提议建立高级人才库。

　　此后，发生了戏剧性的一幕。2008年8月，各地行政长官相继得到命令：须提供两份国家人才库名单，每份均涉及100名候选人。其中，给总统梅德韦杰夫的是管理人才名单，而给统一俄罗斯党主席、总理普京的则是政治人才名单。俄《独立报》称，这让州长们晕头转向---是“效忠”梅德韦杰夫，还是普京？俄罗斯全球化问题研究所所长杰利亚金对于两份名单不交给一个人的做法表示不解。他说，这表明俄罗斯在培养后备干部上标准不一。而且，他担心此举可能令政坛的帮派现象更趋严重。

　　值得一提的是，梅德韦杰夫不止一次表示，希望吸收社会各阶层、各党派的力量加入政坛，并努力为小型政党参政创造条件。俄总统办公厅副主任苏尔科夫今年2月表示，地方行政长官候选人并非一定要出自统一俄罗斯党成员。其他党派候选人的出现，有助于政治势力更趋均衡。此举与普京在其执政时期将统一俄罗斯党亲手打造成政权党的做法迥异。

　　俄罗斯国家战略研究所所长别尔科夫斯基认为，与普京搭档在人事决策方面束缚了梅氏的手脚。如果普京不当总理，梅氏至少可以放开手脚进行干部调整，改变政府的方针。而独立政治评论家雷日科夫认为，梅德韦杰夫得看普京的眼色行事，他们得避免矛盾，否则就会被离间。普京也不能很好地工作，因为宪法赋予的许多权力掌握在总统手里。

　　众所周知，在普京的提携下，梅德韦杰夫从圣彼得堡大学法律系的三尺讲台走上克里姆林宫的总统宝座，并没有耗费太长时间。而且，他的社交圈主要由大学同学组成。这些都限制了梅氏团队的壮大和发展。起初，围绕在他身边的是由专家学者组成的“智库”机构---现代发展研究所。

　　然而，国家反腐败委员会这个平台的搭建，客观上也有助于梅氏拓展亲信圈子。就出席该委员会第二次会议的人员来看，不仅有最高仲裁法院院长安东·伊万诺夫、司法部长科诺瓦洛夫、总统办公厅监管局局长崔琴科为代表的大学校友，而且还包括被俄罗斯政治行情中心视为梅德韦杰夫“盟友”的副总理索比亚宁、总检察长柴卡、审计署署长斯捷帕申等高官。

　　此外，诸如内务部长努尔加利耶夫、联邦安全局长博尔特尼科夫等强力机关的重量级人物，也被团结在反腐大旗之下。而强力机关向来是普京的势力范围---即便他改任总理后，仍将国防部、内务部等置于政府主席团麾下领导，但这两个部门理论上是直接听命于总统的。■

　　军队系统“大手术”

　　在“快速推进”和“稳妥行事”之间，梅德韦杰夫似已偏向后者

　　《望东方周刊》记者赵嘉麟 | 莫斯科报道

　　大幅削减军官数量、彻底改变指挥体系、全面更新武器装备---对于像俄罗斯这样的军事大国而言，要完成这三件事中的任何一件都不轻松。甚至是政坛威望极高的普京，也未在8年的总统任期内进行如此大刀阔斧的改革。而现在，这个重担落在了梅德韦杰夫的肩上。

　　由于留用了普京时代最后一位国防部长谢尔久科夫，并委托其直接负责军队改革，梅氏还面临着巨大的舆论压力---曾担任15年家具出口公司主管的谢尔久科夫，因为缺少军方背景而备受高级将领的讥刺。

　　军改“路线图”轮廓已现

　　有关大规模裁军的意向早在2008年夏天就已沸沸扬扬。9月15日，即俄罗斯完成从南奥塞梯和阿布哈兹撤军两周后，梅德韦杰夫发布“重塑军队面貌”的命令。而直到10月，谢尔久科夫才逐渐摊牌。但如俄《独立军事评论》周报所称，此后两个月，关于军事改革的目标、任务和方向的信息零零碎碎。

　　尽管如此，本刊记者在梳理了俄权威媒体上述时间段发布的消息后，仍然可以得出一个俄军改革的大致“路线图”。

　　改革涉及俄罗斯各军兵种、后勤部门、军事科研院校、退伍安置、征召体制、文职部门等机构和领域。总的目标是到2012年，俄武装力量应该是“高度机动、高度职业化、配备现代化武器装备”的军队。计划将军人的数量从目前约120万削减到100万，而战时武装力量的在编人数将为170万。军官数量将从35.5万削减至15万；其中，将军数量将从1107名削减至877名，但低级军官---上尉和中尉将从5万增至6万。计划只拥有常备部队，军队大规模缩编，并妥善安置“剩余人员”。

　　指挥体系也将进行重大调整，由目前的军区－集团军－师－团，改为军区－作战司令部－旅。其中，每个军区都将补充设置空降旅，归军区司令指挥。陆军将由1890支部队降至172支部队及兵团，6大军区数量不变，下辖7个作战司令部。空军将由作战战略司令部、航空航天防御部队、远程战略空军司令部、军用运输航空部队司令部以及4个空军和防空司令部组成。海军部队将削减一半，从目前的240支降至123支。战略导弹兵将从目前的12师“瘦身”为9个师。俄武装力量后勤部门管理层将精简70%，并将裁员1.25万。

　　此外，2012年前俄军计划将现有的65所军事高等院校改建成10所系统教育高等院校，包括3个军事科学中心，6所军事学院，1所军事大学，负责军官培训和开展研究工作。其中，军事科学中心将按照地区原则建立，将培养各军兵种的专业人才。

　　各方普遍认为，对此次军队系统“大手术”是从2008年8月俄罗斯与格鲁吉亚冲突中吸取了经验教训。俄《独立报》称，虽然国防部关于采用类似美军的指挥体系的讨论已进行了不止一年，但在高加索“五日战争”中更加紧凑的部队显现出优势后，讨论的进程得以加速。未来的军官将是“真正指挥部队的人，而不是在什么仓库里服役的人”。

　　军界不满情绪上升

　　在此之前，俄军曾经历几次大幅裁军：1992~1996年，从250万人裁至170万人；1997~1999年，从170万人裁至120万人。但这次裁军在俄罗斯社会引起的反响却格外的大。

　　《导报》援引俄国防部一位不愿透露姓名的官员的话称，大幅削减军官数量的做法可能“引起将军们的不满”。国家杜马（议会下院）国防委员会副主席巴比奇说，谢尔久科夫的计划是秘密制定的，它的实施将降低军队战斗力。俄国防部下属公共委员会委员科罗琴科则认为，如此“改变命运”的决定，只能由安全会议在与议员和专家们讨论后才能做出。

　　2008年11月18日，俄罗斯武装力量领导人员年度会议在莫斯科举行。按常规，作为最高统帅的总统，应出席会议并对国防部一年的表现做出评估。此前的17年间内只有两次例外---1995年和1996年，时任总统的叶利钦因病未能出席。然而，这次会议的主角梅德韦杰夫，竟然不知原因地缺席了。《独立报》援引总统府消息人士的话说，梅德韦杰夫本来就没有打算出席会议。而此次会议也没有对外公开。专家认为，上述两点意味着军界气氛异常紧张。

　　时隔一个多月后，谢尔久科夫在视察俄北方舰队和圣彼得堡的重要战略军事基地时再次语出惊人。他宣称此次军事改革后，俄海军、陆军能够随时做好至少同时参加三个地区性和局部性武装冲突的准备。俄军方领导人作出这样的声明尚属首次。此前，俄军方一般只强调能够同时进行一场地区性冲突和一场大规模战争。

　　对上述言论，军界人士嗤之以鼻。俄罗斯地缘政治问题科学院副院长、军事学博士西夫科夫接受本刊记者采访时说，在出现大规模武装冲突的情况下，俄军大规模机动展开将出现困难，“说得重一些，则将是不可能的”。他表示，类似“沙漠风暴”、越南战争那样的地区性战争，每个集群的兵力应为60万~80万人。对于未来总兵力只有100万人的俄军来说，这样的集群无法组建。“如果武装冲突扩大到俄罗斯境外，那么俄方解决的方式只有依靠盟友，或者动用核武器。没有别的办法。”

　　12月24日，梅德韦杰夫终于打破沉默。在接受多家电视台采访时，他首次公开具体谈论了俄军改革问题，称目前改革已进入“重要阶段”，强调主要目的是使军队更高效、更现代化，军人的生活更加舒适。他特别提到了将大幅提高军官待遇的问题，并许诺从2009年起，俄军“确保俄国家安全的重要常备部队”军官的工资将按军衔及职务分别提高到7万至25万卢布。

　　“裁军大跃进”踩刹车

　　2009年1月13日，克里姆林宫官方网站发布了一条重要消息：梅德韦杰夫签署总统令，规定2016年起，俄罗斯武装力量总人数将为188万人，其中军人为100万。这个期限比谢尔久科夫原定2012年将军人裁至100万晚4年。梅德韦杰夫实际上对“裁军大跃进”踩了刹车。

　　但目前来看，此举尚无法平复俄军内部的不稳定情绪。《独立报》3月12日报道，针对部队道德心理状态进行的社会调查显示，普通军官给出的评价除了“精神压抑”之外，别无其他。军队改革也成为反对党发泄不满的话题。俄共就公开反对，并要求谢尔久科夫辞职。该党58名成员联名上书梅德韦杰夫说，改革将变成俄海陆空三军有史以来最大灾难。

　　3月17日是俄罗斯国防部扩大部务委员会开会的日子。梅德韦杰夫没有错过这次与高级将领们面对面交流的机会。

　　梅德韦杰夫强调，世界一些地区目前存在发生冲突的重大可能，北约也未放弃向俄罗斯边境部署军事设施。这一切要求俄罗斯对军队进行“质的变革”，让军队获得“新面貌”。他表示，俄军改革的首要任务是提高军队、尤其是战略核力量的战备水平，核遏制力应“确保俄罗斯完成所有保障国家安全”的任务。目前，俄军改革日程表上的任务是将所有战斗部队和集群转变为常备部队。俄军还必须“优化军队结构和军人数量”。

　　梅德韦杰夫特别提到，制定军事计划应该从现代国际形势和潜在威胁出发。俄罗斯近期将出台2020年前国家安全战略。国防领域的长期计划应该建立在这一战略基础上。分析人士指出，这实际上是接受了舆论此前对军队改革毫无规划的批评。同时，据《共青团真理报》报道，国防部扩大部务委员会与会者还亲耳从最高统帅那里听到了久违的话---“需要承认，演习数量还不足够。在这方面不应该吝惜金钱！”

　　与会的谢尔久科夫也利用这次机会，进一步阐述了经过修正后的俄军改革三大任务。第一，国防经费将首先用于购买新式武器和技术装备。目前这项开支的份额不足10%。在国际金融危机背景下很难保证面面俱到。因此，一些科研和试验设计工作不得不推迟。但这不会影响重中之重---到2015年军队武器装备将更新三分之一，5年后更新率达到70%。

　　至于第二项任务，谢尔久科夫强调，最优秀、最训练有素、最适合服役的人才应该留在军中。现在由鉴定委员会负责选拔军官，决定根据为期两年零十个月的专项计划让合同兵士官到军校接受培训。第三大任务是解决军人的“福利待遇”问题。2009年国防部计划为4.48万户军人家庭分配住房，比去年指标几乎增加一倍。

　　由此可以看出，在“快速推进”和“稳妥行事”之间，梅德韦杰夫的军事改革思路明显偏向于后者。俄罗斯军事预测中心主任齐加诺克一针见血地指出，金融危机下的大规模裁军是危险的，被裁减的军人可能无法找到工作，这会加剧社会的不满。■