非战争军事行动期待完善的法律保障

　　随着非战争军事行动的常态化，如何搭建起适合非战争行动的法律框架是军地许多学者和专家一直关注的问题。把非战争军事行动纳入法制轨道，为其实施提供明确的法理依据，提高非战争军事行动的效能，是军队新时期新使命的必然要求

　　非战争军事行动期待完善的法律保障

　　本报记者 席锋宇

　　建国后，我国进入和平年代，中国军人却并未随着战争的消失而远离大众的视野。相反1976年参加唐山大地震灾后救援、1988年参加大兴安岭森林火灾扑灭、1998年抗洪、2003年抗击非典，特别是2008年，是人民子弟兵出现最多的一年。年初的抗击冰雪、年中的汶川地震救援、8月的奥运安保工作，每一个事件的过程中都有军人定格的瞬间。而在国际维和部队中，中国军人绝对是不容忽视和小觑的一支力量。而上述这些就被统称为非战争军事行动。

　　在和平与发展成为时代主题的背景下，非战争军事行动日益成为军事力量运用的重要方式。然而，随着非战争军事行动的常态化，与之相关的法律问题逐渐成为一大难题。例如：军队人员在涉外非军事行动的法律责任与管辖、参加抢险救灾等非战争军事行动时的权益维护都缺乏相应的配套法律。如何搭建起适合非战争行动的法律框架是军地许多学者和专家一直关注的问题。

　　非战争军事行动的“前世今生”

　　非战争军事行动古已有之。曾有人举例为证：殷商末年周武王讨伐商纣之前的战略预演———“孟津观兵”，就是一次非常重要的非战争军事行动。正是由于这次行动中，八百诸侯不期而会，周武王才定下武力伐纣的最后决心并建立了强大的周王朝。

　　在古罗马时期，凯撒在高卢行省为休整军队和防止高卢人反叛时所实行的冬令营制度，也可以看作是西方早期的非战争军事行动，只是当时还仅有其实而无其词，人们未用“非战争军事行动”来记述这些历史事件罢了。当然，历史上的这些非战争军事行动无论从规模还是程度上讲，都不可与今天同日而语。而且那时的人们亦未将非战争军事行动提到与战争行为同等重要的地位加以重视和研究。

　　进入近代社会，非战争军事行动作为一个特定称谓最早出现在1993年美国陆军《作战纲要》中，美军认为在冷战结束后的新国际环境下，要求美军准备以战争手段解决问题的同时，也寻求通过非战争军事行动来维护和实现美国国家利益。

　　非战争军事行动法律尚待完善

　　非战争军事行动体现了军队作战职能以外的另一项重要职能。然而由于非战争军事行动是军队新时期的新使命，与规范军队作战行为的较为完备的国际和国内法律相比，有关非战争军事行动的法律准备明显不足。

　　今年全国两会期间，军队人大代表就涉外的非战争军事行动提出建议：健全法律法规，为我军涉外非战争军事行动提供更完善的法律保障。

　　3月28日和29日，“第三届中国军事法治前沿论坛”学术研讨会上，军地多位学者和专家也对于非战争军事行动的相关法律问题纷纷建言献策。

　　解放军军事法院法官杨坦辉指出，在现代法治社会中，军队从事战争或者非战争军事行动时，必须要有国家宪法和法律的充分依据，依法行动。国家动用武装力量执行非战争军事行动任务，既是一个十分敏感的政治军事问题，也是一个非常严肃的政策法律问题，需要法律的支持与保障。把非战争军事行动纳入法制轨道，为其实施提供明确的法理依据，提高非战争军事行动的效能，是军队新时期新使命的必然要求。然而，目前我国有关非战争军事行动的法律法规还不完善、不配套，导致法律规定不明确，军队在执行非战争军事行动时职责不清，法律机制尚不健全。因此亟需相关立法予以补充和完善，为军队实施非战争军事行动提供立法保障。

　　解放军军事法院审判监督庭厅长谢丹很早就开始研究非战争军事行动的相关法律保障问题。他认为虽然在宪法、国防法、突发事件应对法、防震减灾法等法律中对于我军进行非战争军事行动有些法律规定。但“这些立法调整的范围，尚不能涵盖我军从事非站军事行动可能面临的全部情况。特别是在我国法域外的客观需要，如参与联合国维和行动、与别国进行联合军演、在国际公共区域及空间进行的军事活动等。同时，对非战争军事行动起始状态的决定权力、启动程序、监督制约等问题，有待进一步的立法明确和完善。”

　　西安政治学院应用军事法学教研室教授曹莹则认为，我国法律法规对非战争军事行动缺乏程序性规定。“动用情形、批准权限、指挥体制规定不明确，各级指挥员的责权也不明确。”

　　构建非战争军事行动法律体系

　　谈及如何为非战争军事行动建立起完善的法律制度，杨坦辉建议，非战争军事行动任务多样、涉及面广，军法工作必须进一步拓展法律支持与保障的新领域。而且非战争军事行动突发性强、节奏快，需要建立健全快速反应的高效运行机制。“应该不断完善非战争军事行动条令、训练条例和非战争军事行动中武力使用的具体规则等相关法规，逐步建立非战争军事行动与训练法规体系，使部队组织实施非战争军事行动与训练有法可依。”

　　曹莹则提出非战争军事行动立法中应该考虑几个原则。“必要性原则，就是要保证动用军队的紧急性、被动性和无可替代性。程序化原则，非战争军事行动的审批、指挥、监督必须通过履行法定程序来实现。不经过严格程序的非战争军事行动，应视为违法。还有就是要有与国家危机管理体制相适应的原则。”她说，同时应该加强我国的国际维和与军事外交活动等对外军事活动这种新的非战争军事行动的立法步伐。

　　谢丹认为，我军在执行具有一定对抗性和冲突性、如反恐维稳等非战争军事行动时，如何处置涉及的对象是值得认真研究的法律问题。他建议，对其中一些实体问题、程序问题应在认真研究论证的基础上，尽快通过司法解释、法律修正案或单行法规等形式予以明确，做到有法可依。同时应该立法加强和明确对执行非战争军事行动军人的各项合法权益的保护。