官员财产申报：梦想如何照进现实

　　官员财产申报：梦想如何照进现实

　　田毅 赵杰

　　1 破冰1987

　　卜泳生至今清晰记得1988年和高育新在《法学杂志》上发表的那篇文章。

　　这时的卜泳生还是太原市委党校老师，而大学同学高育新正在中国政法大学攻读公法学硕士研究生。

　　“我接触的学员都是各级干部，当时我们一个很重要的共同话题就是反腐败问题，也就引发了写这篇文章。”苏州市委党校副教授的卜泳生这样告诉CBN记者，而那篇文章的题目就是《应尽快建立国家工作人员财产申报制度》。

　　此时如捷克斯洛伐克、罗马尼亚、波兰出台的一些有关公职人员申报财产的制度触动了卜泳生，更重要的信息来自国内。

　　1987年11月17日，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌，在第六届全国人大常委会第二十三次会议上，对即将通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（下称《规定》）作说明时谈到：“应当说明，一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”

　　这份于1988年1月通过的《规定》为在我国建立“财产申报制”提供了法律依据。因为其中明确了“国家工作人员的财产或支出明显超出合法收入，差额巨大的，可责令说明来源”。

　　同年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。虽然当时只是作为一种党内监督的形式，实践尚存难度，但官员财产申报制度的呼声从此时已初露端倪。

　　在人们的印象中，以“吴市场”著称的国务院发展研究中心研究员吴敬琏先生是从上世纪90年代后期渐渐更多强调而成为“吴法治”的，但事实上80年代中期他即对“寻租”问题进行过专题研究。

　　“16年来中国出现了三次腐败高潮。其一，70年代末到80年代初，靠国有垄断商业，工农兵学商，一起来经商。其二，80年代中期的商品寻租，利用双轨制价差。其三，要素腐败，如批租地产。”在1995年的一次讲座中，吴敬琏这样概括之前的腐败情形，而这些当然是80年代末期，上至全国人大常委会秘书长、法工委主任王汉斌，下至太原市委党校老师卜泳生等人共同关注财产申报制度的大背景。

　　2 问答教书匠

　　西北政法大学行政法系主任王士伟总爱把自己称作教书匠，这位法学教书匠直接和司法实践发生关联是在1993年。

　　这一年，王士伟成为了陕西省纪检监察学会常务理事，这个省内纪检系统的研究会包括了众多工作于一线的纪检官员。王士伟清晰地记得他第一次参会，领导专门给自己两小时讲话，“王老师，你放开讲！”

　　“我是个书呆子，说错了也不是坏心。我就想保护你们，但也不能做傻事去贪污。”王士伟在会上这样开场。

　　王士伟给官员讲起了故事，将心比心。一次一位想考自己研究生的中学老师来到他家，这人走后老伴从沙发底下发现了钱。“你说我要是收了这个钱，以后怎么讲课啊！下巴底下吊块砖，舌头不展啊！”

　　王士伟谈的主题就是官员财产申报制度。“我当时感到腐败问题的原因比较复杂，官员本身方面可以找出素质、觉悟、体制等很多原因，但操作性最强的还是财产申报制度。”有财产申报制度的话，官员事前就有更多自省，也是对他们的保护。否则都是事后去查，很难找证据。

　　除了财产申报，王士伟觉得优薪制是另外一只要抓的“手”。一“手”财产申报把官员“吓住”，一“手”优薪制让你不要去贪污。“我还专门研究了宋代的官员报酬，那时很多官员得不到正式工资，所以腐败泛滥。我不同意高薪制，但建议优薪。”

　　与会者都赞同优薪制，但谈到财产申报不同意见就多起来了，有官员集中谈到两个问题：

　　一是“公民都不申报财产，有隐私权，法律面前人人平等，为什么要把我的钱公布在阳光下？查我家底呢？”

　　二是宪法规定国家保护公民的合法收入和合法财产所有权，银行也规定为存款人保密。都公开了是否会侵犯公职人员的财产隐私权？

　　当年，王士伟则以“双重法律身份”这把钥匙作答：当今世界上国家公务人员实际上都是双重法律身份，既是公民又是国家公务员。两种身份里公务员更具有根本意义，才有资格依法行使一定的国家权力。

　　“权利和义务必须平衡的法理原则决定了公务员应该承担依法申报财产的义务。不少公务员有直接支配管理国家人、财、物、资源的权力，所以对他们浪费、侵吞、盗窃国家资源的处罚也比普通公民更严。”王士伟告诉CBN记者。

　　3 大进展与新困惑

　　1994年不但是中国经济体制改革的关键之年，也是法治之年。

　　1994年初，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。

　　这是两条后来被人们广为谈及的大进展，更展示着中国民主法治的日益进步。

　　面对市场和权力那些纠葛不清的关系，被喻为“阳光法”的公务人员财产申报制度源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。二战后，以权钱交易为主要特征的腐败问题日益成为众多国家与地区的毒瘤，为了遏制其滋生与蔓延，世界上许多国家与地区先后推行了公职人员财产申报制。

　　不过《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》只要求申报收入，并未要求申报所有财产。另外规定要向组织人事部门申报，申报信息不对社会公开。这都多少抑制了申报制度本来当有的反腐功能。

　　在90年代初回答了建立财产申报制度必要性的王士伟教授，1998年进而和陕西纪检系统的王鸿鳞研究起《财产申报法》的构想，甚至详细列出了具体章节内容设想。

　　比如《财产申报法》对应申报的财产收入要规定一个申报起点数额，以防止申报内容的过分繁细；还如可以由人事部门承担申报受理，由监察部门承担申报审查，无须因《财产申报法》的出台而另设新的机构，降低实施成本；他们甚至将包括上至国家高级领导干部、下至乡镇政府负责人，还包括国企主要领导等人员财产申报的具体受理和审查机关。

　　于是，理论被一步步向实践细化着。

　　记者了解到，90年代末期，监察部为了全面、深入地了解我国不同地区公职人员个人拥有财产的基本情况，通知陕西等8个省市自治区纪检监察机关，就起草《财产收入申报法》开展专题调研。

　　一位参与该调研的人士告诉CBN记者，当时不少调查对象不仅对《财产收入申报法》不熟悉、不理解，而且有的人对这个立法中涉及的法理问题和实施后的一些实际问题有疑问和顾虑。而这些顾虑基本没超过1993年王士伟教授在会议上听到并回答的那些。

　　“1994年将《财产申报法》列入了立法规划，这或许是至今最早见诸国家正规渠道的一次。但后来就没有了消息。”多次在全国两会上提出财产申报制度立法建议和议案的十届全国人大代表、烟台大学教授王全杰告诉CBN记者。

　　4 “落出”《公务员法》

　　王全杰也是从90年代初开始关注官员财产申报制度的，起初源自对腐败问题的关注，便注意搜集各方面的资料并研究起来。

　　“2004年十届全国人民代表大会第二次会议举行时，我就该制度提了议案，文本形成之后当时有50多个代表联手签名，大家非常赞同，认为值得提出来引起各方重视和讨论。”2009年4月7日，王全杰向CBN记者回忆道。

　　议案提出后全国人大常委会非常重视，并邀请王全杰列席当年4月份的人大常委会会议，当时会议的主要议程之一就是审议《公务员法》（草案），会议还特别给了王全杰40分钟时间谈财产申报制度。

　　“会议前，很多人很支持，找我讨论，但在会上我讲完后，反响并不很大。”王全杰对CBN记者说。

　　后来中纪委办公厅曾打电话与王全杰交流，表示他的三次建议都到中纪委了，中纪委也在研究这个事情。

　　2005年，媒体报道全国人大常委会法工委专家透露，《财产申报法》先由中纪委做前期立法调研，“等搞得很成熟了，再提到国务院。然后由国务院提到全国人大”。

　　这年1月，在中共中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，也特别提到“完善领导干部重大事项报告和收入申报制度”。

　　王全杰“40分钟讲话”之后，不少老干部、社科院高层、中央党校一些干部和专家等都和他联系探讨过，他感觉到大家虽然支持这个制度，但还是有所顾虑。

　　最终，在《公务员法》中，财产申报制度“落出”了。

　　不过，因为没有《财产申报法》，《刑法》中的一条罪名越来越凸显出尴尬之处。

　　“巨额财产来源不明罪甚至有时成了一些人的避难所和挡箭牌。”贵阳市天职律师事务所田东海律师对CBN记者说。

　　之前巨额财产来源不明罪的最高刑是5年有期徒刑，2009年修订《刑法》后增至10年。

　　“虽然重视提高打击力度，但按法律，10万元以上受贿可以判10年，受贿100万元，可判15年。但如果受贿者不说，这100万元都归入巨额财产来源不明罪，那么现在这部分也就能判10年，其实是轻了。”田东海律师说。

　　河北省人民检察院高恩泽向CBN记者提出，为消除客观上存在的种种弊端，避免立法目的与效果之间的背离，使刑法罪名配置体系更加科学、完善，具有可操作性，建议取消巨额财产来源不明罪，设立拒不申报、虚假申报财产罪。

　　5“胎动”

　　2009年第一天，新疆阿勒泰地区的廉政网上，首批公布了55名新提拔正科和副县级干部的财产申报资料。同一天，该地区启动了县（处）级领导干部的首次财产申报工作。各方为之鼓舞，两会期间中纪委领导也给予了积极评价。

　　阿勒泰试验规定要申报财产的对象为县（处）级领导干部和享有职权的其他党员干部。官员不仅要申报自己及其家庭成员的收入，也要申报财产。申报方式区分为“公开申报”和“秘密申报”。

　　阿勒泰地区纪检委书记吴伟平在2009年1月接受CBN记者采访时表示，官员财产申报制度更重要的意义体现在“更多的人会从心理层面自觉接受申报，进而更加严格地要求自己廉洁自律”。

　　为了起草这份“阳光法案”，吴伟平查阅了大量资料，包括美国的“阳光法案”。草稿写成后，他又广泛征求意见。

　　近年来，包括湖南浏阳、浙江慈溪等多地官方试行财产申报或公示制度，虽然具体方式有不同，但无疑基层对这一制度的完善和立法起到了推进作用。

　　另外，2009年，甚至一些网友还在网上“晒”起自己的财产来。《财产申报法》的民间关注度越来越强。

　　2009年2月28日，温家宝总理在回答网友提问时说：“我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。当然，这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果。我们正在积极准备这项工作。”

　　全国人大代表韩德云律师对CBN记者总结道，从本世纪初获关注以来，官员财产申报制度还是有不少进展的，一方面，社会舆论的进展非常大，社会各方面也在不断推进，网络上的关注和讨论热度也很高。

　　“所以，现在的问题不是说要不要这一制度的问题，而是我们需要一个怎样的制度的问题。另一方面，实际操作层面，阿勒泰等地方的尝试都是很重要的探索。”韩德云说。

　　2008年一份就某大城市部分干部的问卷调查显示，有68%的人认为收入申报制度对遏制腐败没有效果或说不清，而认为领导干部有必要公布个人财产的同样是68%。

　　问卷分析者表示，要求所有官员都一步到位实行申报财产不具有现实性且社会风险大，建议从新提拔的具有实权的领导干部开始，要求在任职之前申报本人的收入和包括其父母、配偶及子女在内的家庭财产状况。

　　北京大学法学院教授、公众参与研究中心主任王锡锌在接受媒体采访时表示，现在一些人认为财产申报立法还面临一些基本的障碍，如登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。但“在一系列相互关联的制度中，统率性的关键性的制度，本身就可以带动其他制度的逐步到位。”

　　上述2008年的问卷调查还指出，政府对市场的过度干预也是导致腐败的重要原因，而这个方面则需要不断深化改革。