保守国家秘密法实施20年 学者建议明晰定密程序

　　保守国家秘密法实施20年了，谈及修改，专家学者建议

　　定密当有一个明晰的程序

　　郑赫南 姚雯

　　姚雯/漫画

　　背景新闻

　　案例一:

　　据3月26日《法制日报》报道，3月23日，北京市中银律师事务所董正伟律师向铁道部发出了一封政府信息公开申请书，申请铁道部公开动车组火车票的定价程序、科学依据以及听证计划安排。

　　案例二:

　　据《21世纪经济报道》报道，今年1月7日，上海律师严义明递交了两份政府信息公开申请书，分别要求国家发改委公开4万亿元“救市”资金的来源去向，要求财政部公开去年中央财政决算和今年财政预算的情况。1月21日，财政部书面回复称:中央预算、决算草案需经全国人大的审查和批准。在批准前不宜对外公开。2月20日，严义明收到发改委回复称:“安排新增中央投资的具体项目名单属于我委工作过程中各地报送的材料，尚未形成我委政府信息，不属于我委信息公开范围。”

　　在今年的全国两会上，全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告时指出，今年计划安排的立法项目，包括修改《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称保密法)。

　　4月12日下午，在《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称政府信息公开条例)实施一周年之际，北京大学人大与议会研究中心和北京市律协组织部分专家、学者和律师，结合司法实践，对如何修改保密法进行研讨，对秘密范围、定密程序、争议解决机制等方面提出了意见建议。

　　秘密范围:现有的条文是否合适?

　　“目前保密法规定的保密范围过大，尤其是第七款‘其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项’这一兜底性条款，可以把所有信息都纳入保密范围。”中央民族大学教授熊文钊表示，1989年开始实施的保密法对“国家秘密”的范围规定得过于宽泛，不利于建设“阳光政府”、“透明政府”，也制约了公民知情权的实现。

　　对此，中国青年政治学院副教授周泽表示赞同。他认为，按照保密法第二条的规定，构成国家秘密应该同时满足三个要素:关系国家的安全和利益、经法定程序确定、在保密期限内限制知悉范围。其中“国家的安全和利益”不应该被泛化，如果将过多的信息设定为国家秘密，有可能损害公众的知情权以及与信息有利害关系的公民、法人的具体利益。他建议将保密主体限定于“在一定时间内”掌握国家秘密的“一定范围的人员”，公民在不知道“某信息是秘密”的时候泄露出去，不应承担泄密的责任。

　　“国家秘密如何界定，对保密法的修改至关重要。”中国政法大学蔡定剑教授说，公民对火车票定价程序、国家财政预算等信息公开的请求，都证明了随着国家经济的发展，公民对信息的知情要求也日益增强。他认为，除涉及国家安全、执法调查档案等有关信息列为国家秘密外，对“其他信息”应该“以公开为原则，以不公开为例外”。

　　曾参与起草政府信息公开条例的清华大学法学院副教授程洁认为，在不同的发展时期，人们对同一词汇的解释宽窄也有不同，应该通过监督，给定密设置一些弹性的限制。她告诉记者，通常情况下，基层单位不能产生国家秘密，“如果很大范围内的信息都是秘密，是不适当的，秘密应该是小范围内的信息，这也有利于保密工作的开展”。

　　密级确定:应该经过怎样的“法定程序”?

　　“对于如何认定涉及国家秘密，相关法律对侦查机关没有任何程序性制约的规定。”北京市大成律师事务所律师吕良彪告诉记者，由于相关法律不完善，定密程序机制缺失，“依照法定程序确定”这一定密的要素往往被忽视，这样一旦某起案件被认定为涉及“国家秘密”，相关当事人的诉讼权利就会受到限制，律师的执业权利也会受到限制，公民的合法权益能否得到充分保障，就很让人担心。

　　周泽也表示，由于现行法律对定密主体、程序规范得不够严格，在实践中，不少单位和部门为避免“漏定”宁愿“错定”，导致国家秘密过多过滥。他建议在保密法修改过程中，“可以设定密级的机构，最好范围越来越窄。”他同时建议，侦查机关在刑事诉讼中以案情涉及国家秘密为由拒绝犯罪嫌疑人及其家属聘请律师的，应该审慎，最好在经过法定程序确认涉案信息为“国家秘密”之后，再作出上述决定。

　　对此，熊文钊建议，在修改保密法时可以借鉴政府信息公开条例的有关规定，建立信息发布保密审查机制，同时明确保密审查程序及其责任，让国家保密工作部门对定密的范围、密级进行监督，以防止定密机构自由裁量权过大。

　　程洁建议，在修改保密法时，可以考虑让各级人大及其常委会对定密进行监督审查，既可以宏观审查国家秘密产生的总量、分布情况，也可以具体审查本级范围内的定密是否恰当;同时，司法机关可以在保密的情况下，对信息是否应该定密、密级是否合适进行审查。

　　质疑密级:公民可否提出确认申请?

　　如果当事人起诉的案件有关内容被认定为涉及国家秘密，当事人对此提出质疑怎么办?依据1990年发布的《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》第十一条的规定，对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，产生该事项的机关、单位无相应确定密级权的，应当及时拟定密级，并在拟定密级后的十日内依照有关规定申请确定密级。吕良彪提醒说，请注意，这里可以“提出确认申请的是‘机关、单位’，而非公民个人”。

　　“仅有行政机关才可以请示、申请确认密级，是不公平的。”熊文钊认为，把公民、其他社会组织(包括律协)都排除在外，会让确认密级的外部行政行为，演变成内部行政行为。这样，保密审查机制也就无法落实。他提醒说，有关机关对复议申请的审查以及司法机关的审判，并不会影响秘密信息的安全。因为根据行政法原理，起诉、复议不停止原来行政决定的执行。

　　“信息的公开或保密，事关公民知情权和生产、经营等方面的利益，对认为不合理的秘密信息，与信息密切相关的公民应该有权利质疑。”周泽建议保密法应与政府信息公开条例对接，设立一个解决纷争、权利救济的机制，如赋予与信息密切相关的公民以提起行政诉讼、行政复议的权利等。

　　对此，熊文钊也建议国家制定统一的“信息公开法”，对信息的公开、保密、解密等一并作出规范，既确立信息公开的基本原则，同时也要加强对国家秘密的保护。

　　程洁透露，据调查，在现有的政府信息公开申请中，大约有7%至20%的不予公开理由是“涉及秘密”，而其中大部分秘密是涉及个人隐私、商业秘密，而非国家秘密。

　　“知情权是宪法性权利，国家应该予以保障。”蔡定剑认为，根据宪法、党的十七大报告，以及联合国的有关文件，知情权应该被确立为公民的基本权利。在公民享有知情权、政府具有信息公开义务的情况下，政府在定密时，便负有举证责任，要证明是基于国家利益的需要，“希望能把保护公民知情权确立为保密法、信息公开类法律的基本原则”。

　　据悉，1996年，国家保密局启动保密法修改工作，并起草了修订草案，经过多次修改，2007年正式上报国务院法制办。今年6月，保密法修订草案将提交给全国人大常委会进行审议。