国务院关于大气污染防治工作进展情况报告

　　中新网北京四月二十二日电 十一届全国人大常委会八次会议二十二日下午听取了环境保护部部长周生贤所作的《国务院关于大气污染防治工作进展情况的报告》，全文如下：

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告当前大气污染防治工作的进展情况，请予审议。

　　一、全国大气污染防治工作取得积极进展

　　党中央、国务院高度重视大气污染防治工作。党的十七大从战略和全局的高度，指出我国经济增长的资源环境代价过大，强调要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，确定了新时期环保工作思路。各级政府及有关部门坚持以科学发展观为统领，认真贯彻落实大气污染防治法，扎实推进环境保护工作，全民环境意识进一步提高，大气污染防治工作取得了积极进展。在经济快速发展的情况下，全国大气环境质量基本稳定，部分城市有所好转。

　　(一)主要大气污染物排放总量得到有效控制。国务院成立了应对气候变化及节能减排工作领导小组，温家宝总理担任组长，批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，印发了《节能减排综合性工作方案》以及污染减排统计、监测、考核办法等文件，批准了《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》。受国务院委托，环境保护部与各省(区、市)、五大电力集团公司分别签订了减排目标责任书，落实了减排责任。中办、国办组成联合督查组，对污染减排工作进行了专项督查。各地区、各部门强化目标责任考核，加大工程减排、结构减排、管理减排的工作力度，出台脱硫优惠电价等经济激励政策，推动减排工作深入开展。到2008年年底，全国已建成脱硫设施的火电装机累计3.63亿千瓦，形成年脱硫能力约1000万吨。与2005年相比，脱硫装机占火电总装机的比例由12%上升到60.4%，二氧化硫排放总量减少了8.95%，实现“时间过半完成任务过半”，污染减排取得重要进展。

　　(二)城市大气环境综合整治不断加强。各地区优化城市产业布局，一大批重污染企业实施了搬迁改造。积极推动燃煤锅炉清洁能源改造，鼓励发展热电联产、集中供热，较好地解决了面源污染问题。2008年，全国集中供热面积达到30亿平方米。鼓励发展城市公共交通，全国大中城市普遍设立了公共交通专用线，北京、上海、广州等城市轨道交通建设取得较大进展。国家先后颁布实施83项机动车环保标准，出台补贴政策加速老旧车辆淘汰进程，彻底禁用含铅汽油。与2000年相比，2008年我国新生产轻型汽车的单车污染物排放量下降了90%以上。城市园林绿化工作得到加强，城市人均公园绿地面积由2005年的6.5平方米增加到2008年的8.98平方米，有效抑制了城市扬尘污染。为切实解决与百姓日常生活息息相关的大气污染问题，有关部门出台了餐饮油烟管理规定和排放标准，启动了加油站油气污染治理工作，京津冀地区有1976座加油站已完成治理。与2000年相比，2008年全国城市空气中二氧化硫、可吸入颗粒物和二氧化氮年均浓度分别下降28.5%、33.3%和31.5%，空气质量达到国家二级以上标准的城市比例由35.6%提高到76.8%，增长了41个百分点。

　　(三)积极探索大气污染区域联防新机制。为确保北京奥运会空气质量达标，经国务院批准，环境保护部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等6省(区、市)以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，取得了很好的效果。奥运会和残奥会期间，北京市空气质量达标率为100%(其中12天达到一级标准)，创造了近10年来北京市和华北地区空气质量最好水平，完全兑现了奥运会空气质量承诺。除上海市出现一天轻微污染外，天津、沈阳、青岛和秦皇岛等奥运协办城市空气质量全部优良，满足了奥运会空气质量的要求。北京奥运会空气质量保障工作得到了国内外的肯定和赞誉，为我国环境空气质量全面改善积累了宝贵经验。

　　(四)产业结构调整力度进一步加大。有关部门先后出台《促进产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》，限制高排放、高耗能行业盲目扩张。建立更加严格的环境准入制度，提高了铁合金、焦化、电石等10多个行业的环境准入条件。建立了落后产能退出机制，实施经济补偿政策，进一步加大淘汰落后生产能力工作力度。2007—2008年，全国共淘汰落后生产能力水泥1.05亿吨、炼铁6000万吨、炼钢4300万吨、焦化6445万吨、土焦4700万吨、火电装机3107万千瓦，有力地促进了产业结构优化，工业大气污染物排放强度持续下降。与2000年相比，2008年单位GDP二氧化硫、烟尘、工业粉尘排放量分别下降了57%、76%和82.8%。为应对国际金融危机，国务院先后批准了汽车、钢铁等10个行业的产业调整和振兴规划，明确提出严格环境准入要求，严防“两高一资”项目的盲目扩张和低水平重复建设，在保增长的同时，坚持环境保护的基本国策不动摇。

　　(五)清洁能源利用和节能工作扎实推进。发展清洁能源、提高能源使用效率是改善大气环境质量的重要措施。国家制定了可再生能源中长期发展规划，出台了可再生能源电价补贴和配额交易方案，先后实施了“西气东输”、“西电东送”等清洁能源重点工程，积极鼓励核电发展。与2005年相比，2008年全国水电、核电和风电的使用量增长了37.2%，天然气的使用量增长了61.4%，新增的清洁能源替代了约1.1亿吨标准煤。能源节约工作取得阶段性进展，全国单位GDP能耗逐年下降。与2005年相比，2008年全国单位GDP能耗下降10.08%，相当于近三年累计节约能源约2.9亿吨标准煤，减少二氧化硫排放329万吨。2006年以来，国家已安排170亿元支持农村沼气建设，建成农村户用沼气达3050万户，农村居住环境有所改善。

　　(六)大气污染防治法制建设和执法工作不断深入。1987年，全国人大颁布了大气污染防治法，先后于1995年和2000年进行了两次修订，全面推动了我国大气污染防治工作。国务院及其有关部门制定了一系列配套法规，实施了200多项大气环境标准，初步形成了较为完备的大气污染防治法规标准体系。有关部门已连续五年开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，查处环境违法企业12万多家(次)，取缔关闭违法排污企业2万多家，维护了人民群众的环境权益。严格实施“区域限批”政策，集中解决了一批突出环境问题，促进了区域产业结构调整和环境质量改善。对脱硫设施运行不正常的违法企业给予严厉处罚，确保减排工程真正发挥减排效益。

　　(七)污染防治基础能力建设力度不断加大。2007年，全国污染治理投资3387.6亿元，比上年增加32%，占当年GDP的1.36%。近两年，环保能力建设投资超过150亿元，全国环境空气质量监测网络基本形成，地级以上城市共建成911套空气质量自动监测系统，配备主要环境监测仪器设备4.5万台(套)，648个环境监察机构通过了标准化建设验收，3000多家重点企业安装了在线自动监控设备。沙尘暴监测网络初步建成，基本实现沙尘暴实时预报。2008年，我国成功发射了两颗环境与灾害监测卫星，为大区域高精度开展大气环境监测奠定了基础。

　　 二、大气污染防治工作存在的问题

　　随着国民经济的持续快速发展，能源消费的不断攀升，发达国家历经近百年出现的环境问题在我国近二、三十年集中出现，呈现区域性和复合型特征，存在发生大气严重污染事件的隐忧，大气环境形势非常严峻。

　　(一)以煤为主的能源结构导致大气污染物排放总量居高不下。长期以来，以煤为主的能源结构是影响我国大气环境质量的主要因素，煤炭在我国能源消费中的比例在70%左右，是大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘的主要来源，煤烟型污染仍将是我国大气污染的重要特征。2006—2008年，我国煤炭消费量增加了6亿多吨，其中火电行业增加了4亿多吨，尽管《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的二氧化硫减排目标有望实现，预计到2010年二氧化硫排放总量仍将达2200万吨左右。

　　(二)城市大气环境形势依然严峻。2008年，全国23.2%的城市空气质量未达到国家二级标准；113个重点城市中，有48个城市空气质量达不到二级标准，城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然维持在较高水平。另据部分城市灰霾和臭氧污染监测试点表明，灰霾和臭氧污染已成为东部城市空气污染的突出问题。上海、广州、天津、深圳等城市的灰霾天数已占全年总天数的30%-50%。灰霾和臭氧污染不仅直接危害人体健康，而且造成大气能见度下降，看不见蓝天，使公众对大气环境不满。我国目前的空气质量评价指标仅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项污染物，尚不能完全反映大气污染的实际状况，使空气质量评价结果与公众直观感受不一致。

　　(三)区域性大气污染问题日趋明显。我国长三角、珠三角和京津冀三大城市群占全国6.3%的国土面积，消耗了全国40%的煤炭、生产了50%的钢铁，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围同时出现，呈现明显的区域性特征。在辽宁中部城市群、湖南长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中的区域也出现了区域性大气污染问题。但目前城市大气污染治理“各自为战”，尚未建立有效的区域空气联防联控机制，难以从根本上解决区域和城市的大气环境问题。

　　(四)机动车污染问题更加突出。2008年，我国汽车保有量超过6400万辆，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的重要来源，使大中城市空气污染开始呈现煤烟型和汽车尾气复合型污染的特点，加剧了大气污染治理的难度。汽车排放的污染物主要集中在城市道路两侧和交通密集区域，与人群距离近，严重危害人民群众身体健康。此外，我国目前的车用燃油标准与汽车排放标准还不同步，虽然全国已经普遍实施了机动车国Ⅲ标准，北京、上海提前实施了国Ⅳ标准，但汽车燃油品质明显落后于汽车技术进步，制约了我国机动车污染防治工作的开展。

　　(五)环境法规和保障体系有待进一步加强。现行的大气污染防治法规在排污许可证、机动车污染防治、区域性大气污染防治等方面尚不能满足工作需要。环境违法成本低、守法成本高的问题仍然存在。相关经济激励政策体系不完善，排污收费标准偏低，企业开展污染治理缺乏主动性。大气环境监管能力相对薄弱，环境管理人员不足、能力不强的问题依然突出。环保执法权威尚未有效树立，执法难的问题较为严重。有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在。

　　 三、下一步工作设想

　　大气污染防治工作虽取得了一定的进展，但大气环境形势依然严峻，任务仍很艰巨。下一步，我们将继续坚持以科学发展观为指导，以污染减排为中心，加大污染治理力度，着力解决危害群众健康的突出大气环境问题，努力改善大气环境质量，推动经济社会又好又快发展。

　　(一)确保实现主要大气污染物减排目标。把强化政府责任作为实现减排目标的关键环节，切实落实《节能减排综合性工作方案》的各项要求。着力推进结构减排，牢牢把好环境准入关口，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长，2009年将分别淘汰电力、炼铁、炼钢、造纸等行业落后生产能力1500万千瓦、1000万吨、600万吨和50万吨；继续做好工程减排，2009年将新增燃煤电厂脱硫装机容量5000万千瓦以上，新建20台(套)钢铁企业烧结机烟气脱硫工程；大力推进监管减排，将脱硫设施稳定运行作为监管重点。同时，及早谋划“十二五”期间主要污染物总量控制措施，将火电厂氮氧化物排放纳入总量控制范畴。

　　(二)建立和完善区域、城市大气联防联控机制。研究建立区域大气污染联防联控工作机制，协调解决区域和城市大气污染防治的重大问题。组织开展全国大气污染重点区域划分工作，编制珠三角、长三角和京津冀区域大气污染防治规划，明确区域空气质量改善目标，建立目标责任考核制度。完善空气质量评价标准体系，增加臭氧、细颗粒等指标，更加客观地反映空气质量。每年公布城市空气质量考核结果，接受群众监督，并将空气质量状况与经济、行政奖惩措施挂钩。

　　(三)进一步加大产业结构调整力度。严格环境准入，确保国家拉动内需投资的环境安全。加大炼钢、炼铁、铁合金、焦炭等13个行业落后生产能力的淘汰力度，严格控制“两高一资”项目和产能过剩行业的过快增长，进一步推动产业结构的优化升级。严格上市公司环保核查，建立健全上市公司环保信息披露制度。全面启动火电厂氮氧化物污染防治工作，新建火电机组同步建设脱硝装置，积极开发、引进和消化吸收适合我国国情的氮氧化物控制技术和产品，给予必要的政策扶持，推动我国脱硝产业健康发展。

　　(四)大力推进机动车污染防治工作。进一步加快机动车排放控制标准的实施进程，力争到2020年，新车排放控制水平与发达国家接轨。加大新车环境保护监管力度，确保新车出厂稳定达标。加强在用车污染控制，实施全国统一的在用车环保标志管理制度。加快车用燃油低硫化进程，鼓励使用车用燃油清净剂，改善车用燃油品质。大力发展压缩天然气、液化天然气、生物柴油、燃料电池和混合动力等清洁能源车辆，提高清洁能源车辆使用比重。

　　(五)进一步完善大气污染防治监管和保障体系。积极配合做好大气污染防治法修订工作。进一步完善大气污染重点行业污染物排放标准体系。严厉打击各类环境违法行为，对严重违法排污企业实行停产整治、挂牌督办、限期关闭等措施。完善重大污染违法案件移送司法及协同配合机制。健全环境经济政策体系，利用财政、税收、价格、信贷、保险等多种手段推进大气污染防治工作。

　　(六)强化大气污染防治的科技支撑。加强“十二五”期间大气污染防治规划框架体系、指标体系、环保投入体系及政策法规体系研究，努力提高规划的指导性、针对性、可操作性和执行力。加强大气污染基础性研究和前沿技术研究，深刻把握我国大气污染本质特征，形成科学高效的控制策略和技术体系；加强环境空气和污染源的监测体系建设，形成满足实际需要的大气污染监控和预警能力；加强我国大气污染治理产业和各行业节能减排技术研发，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大及其常委会高度重视大气污染防治工作，多次组织执法检查和调研，提出了许多重要的报告和建议，有力地推动了大气污染防治工作。全国人大常委会今天听取汇报，进一步体现了对我们工作的关心和支持。在今后的工作中，我们将继续深入学习实践科学发展观，切实推进环境保护历史性转变，努力实现污染物总量减排目标，推动全国环境质量逐步改善，为全面建设小康社会做出更大的贡献。