建筑安全生产监督行政执法为何错位

　　防范建筑安全事故发生，确保建筑生产安全，是关系建设工程质量和施工人员生命安全的首要问题。在国家现行法律框架下，建筑安全生产的规范与建筑业现实存在着错位现象，建设工程质量安全监督从业人员对此深感迷惑和无奈。

　　建筑安全生产监督行政执法为何错位

　　本报记者 杜萌

　　建筑生产安全，在建筑法中没有涉及，而分别由国务院的两部条例“补充”

　　林伊宁2004年参加过原建设部在南京召开的研究修改建筑法的会议。

　　如今，身为广西建设工程质量安全监督总站总工程师的林伊宁，对建筑法至今修改不下去“耿耿于怀”。

　　建筑法于1997年11月1日经全国人大常委会通过，自1998年3月1日起施行。近十二年来，在改革开放的大潮中，我国社会主义市场经济建设迅速发展，而建筑法的相关规定却与建设工程领域的快速发展难以适应。

　　在林伊宁看来，建设安全监督是建筑法中没有规定的内容，却分别由国务院出台的两个条例所“补充”，一是国务院常务会议于2000年1月10日通过、并在同年1月30发布实施的《建设工程质量管理条例》；一是国务院于2003年11月24日颁布、并于2004年2月1日起实施的《建设工程安全生产管理条例》。

　　“两部条例都越过建筑法，而它们都没有上位法，建筑法没有规定的东西在这些条例里出现了”。林伊宁在这里所说的“东西”，主要是指条例中“安全监督”这一概念。

　　《建设工程质量管理条例》中规定“国家实行建设工程质量监督管理制度”；“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理”和“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理”，还规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”，以及“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。”

　　《建设工程安全生产管理条例》中也规定：“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。”

　　但是，在林伊宁看来，上述规定恰恰未从规范市场各方面行为的民事法律立场来设计法律规范。

　　政府执法者被捆绑为市场主体，监督者被视为管理者，屡屡成为安全事故“替罪羊”

　　“随着市场经济的发展、国家相关法律法规的完善，建筑工程监管从宏观转向具体，这是一个实质性的变化。”

　　云南省建设厅建筑安全监督站站长张明以自己26年的建筑从业经历，提出这样的见解：“当建筑工程监管工作性质出现这一变化后，管理体制跟不上，管理机制就出了问题。”

　　最让张明头痛的局面是，“我们片面地将市场主体定为施工企业或安监部门界定的生产经营单位，暴露出建筑安全监督行业的局限性。”

　　事实上，建筑安全监督的行业监管范围涉及业主(建设单位)、勘察、设计、施工、监理，还有检测、中介机构等等，再加上安全监督管理。当市场主体呈现出复杂多元的成分组合时，出于种种现实的局限，作为国家建设行政主管部门在行使安全监督管理中难以到位。当市场主体对安全生产工作始终不能将其放在一个高度和层面来认识时，比如建设部规定安全文明措施费要列入工程造价，省建设厅按部里规定操作时往往难以在工程项目上落实，很多规章制度被架空了。

　　当施工现场所有参建单位安全意识不到位、安全教育和安全措施不落实、规章制度不健全、安全生产保障体系不能在项目中有效运转时，“我们怎么去问责那些建筑市场主体，特别是业主单位？”

　　张明无奈地感叹说：“现在的法律法规对建设单位有一定的约束条款，但在真正实施过程中根本不可能做得到。当安全事故发生后，板子就打施工单位，如此执法是不公正、不公平的。”

　　新疆建设厅安全监督总站办公室主任陈德和说：“我们的建筑安全管理目前没有一部法律能管住业主”，在他看来，目前把市场搞乱的不是施工单位，恰恰是业主单位，而所有相关法律全都针对施工单位。建设工程发生事故后，施工单位往往难逃其责，并往往牵连建筑安全监督人员。但事故发生的原因是复杂多样的。

　　云南省建设厅副厅长陈锡诚对此的解释是，建筑工程安全不仅仅在施工阶段，前面有勘察、设计阶段，如果没有强烈的安全意识，就会埋下隐患给后期施工造成危险。

　　陕西省建设工程质量安全监督总站安全科长任占厚对安全监管责任的定位这样看：“他们到现场只查看你这个企业安全管理到位不到位，并不是说他去当你企业的管理员、安全员，他不是你企业的管理人员。”

　　安全监督者的责任不可无穷大，任何人都不可能24小时盯死每个角落每个人

　　秦春芳是中国建筑业协会安全分会的主任委员，是资深的建筑安全专家，她告诉记者：“安全监督条例认定，建筑施工是动态的，当建筑施工条件发生变化后，安全监督人员刚刚认可的安全状况，或许就完全改变了，建筑法是认可这个特殊性的。”

　　说到“动态变化”，秦春芳举了个例子：施工人员站在地面上砌好1.2米高的墙体后，再继续砌墙时，按规范要求要搭建脚手架或支起一个工作平台。站在工作平台上砌墙，就是空中作业，随着墙体的不断砌高，施工人员的工作条件相应变化。安全监督人员确认他在施工现场看到工作条件是安全的，但他走后作业条件改变了，这时如果出现安全事故，你不能说安全监督人员不是刚刚确认安全了吗，你渎职了，没及时发现安全隐患，因为施工条件变化后出现的安全事故，那不是安全监督员的失职。

　　针对施工工地发生安全事故对安全监督人员的指责，林伊宁说，安全监督有它的特殊性，就是过程控制。人家说你为什么不24小时盯死？这是不可能盯得住的。

　　“政府总是说要加强监督管理，其实，监督和管理不是一回事”，林伊宁认为：“管理是企业行为，监督是政府行为。”

　　陈德和说：“一天24小时你能盯一个人、一个部位，但你盯不了一个工地。有的单体建筑，面积达十几万平方米。别说"盯"，即使走一圈，一天都走不完！”

　　林伊宁告诉记者：“立法要明确我们安全监督的位置和权限在哪，定位要准确，执法要有具体操作性”。这位资深专业人士最后说：“不走向行政执法，怎么盯都盯不住！”