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新邮政法与部门立法之痛

2009?05?04?18:34
来源:《中国周刊》杂志
部门立法模式下的新邮政法已经诞生。然而,邮政体制改革远未完成,邮政专营权尚未确定,各方角力邮政法的局面仍在继续。

  部门立法模式下的新邮政法已经诞生。然而,邮政体制改革远未完成,邮政专营权尚未确定,各方角力邮政法的局面仍在继续。

  中国周刊记者 徐凯 北京报道

  历时七年,十易其稿,引发多次舆论风暴的新邮政法终于艰难问世。

  4月24日,十一届全国人大常委会第八次会议通过修改后的新邮政法,并将于今年10月1日起施行。

  “可以预见,新邮政法实施后,中国邮政制度改革之路仍然漫长。”《中国邮政体制改革研究》课题的执笔人、国务院发展研究中心研究员李佐军说。

  邮政改革突破“分业经营”

  相比半年前的一审稿,新邮政法最为重大的突破在于邮政企业分业经营问题上。一审稿中规定:“邮政企业的邮政普遍服务业务和竞争性业务,应当逐步实行分业经营。”

  而新邮政法则取消了“逐步”。这意味着,新邮政法实施后,邮政企业的分业经营有望一步到位。知情人士透露,这是因为考虑到中国邮政集团从事快递、物流配送等竞争性业务的企业,与从事邮政普遍性服务的企业分别设立、分业经营的改革已经基本到位的现实。

  李佐军表示,邮政企业分业经营是邮政改革的重要突破。2005年7月,国务院通过《邮政体制改革方案》,具体可用“一分开,两改革,四完善”概括。“一分开”即政企分开,重组邮政监管机构,组建国家邮政管理局和中国邮政集团公司以及邮储银行;“两改革”即改革邮政主业,改革邮政储蓄;“四完善”即完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。

  随后,邮政改革逐步推进,政企不分的国家邮政局被一分为二:作为独立监管机构的新国家邮政局;经营邮政普遍服务、邮政竞争业务和邮储银行的中国邮政集团。

  而邮政企业长期的混业经营一直是邮政改革的绊脚石。在李佐军看来,两种不同性质业务的混营,再加上排斥其他相关的市场竞争主体,造成了邮政服务市场的混乱,也不利于邮政部门进行科学监管。

  因此,邮政体制改革的一项重要任务就是分拆普遍服务业务和竞争性业务,对这两种不同性质的业务在机构、人员、财务、政策支持和监管等方面进行分离。

  李佐军表示,邮政分业经营之后,应当设立邮政普遍服务基金,以保证普遍服务的质量;而竞争性业务则应和其他企业同等竞争。

  这一切都需要邮政法提供制度基础。国家邮政局一位官员告诉《中国周刊》记者,现行邮政法颁布于1986年,与现实严重脱节,已不能适应实际情况。因此,邮政改革之势亟需新邮政法的出台。

  博弈专营权

  2003年,修改邮政法被列入十届全国人大立法计划,相关修改工作由国务院法制办牵头,国家邮政总局起草。此为典型的“部门立法”模式主导立法的部门即是未来行使监管权力的部门。

  邮政法修改的焦点是邮政专营权问题。所谓邮政专营权,即邮政企业代表国家享有的排他性业务范围的权力。因此,新邮政法规定,外商不得投资经营信件的国内快递业务。“依据现行邮政法,所有信件和具有信件性质的物品的经营全部由邮政企业专营。”国家邮政局一位官员表示。

  2003年,《邮政法(修订草案)》第五稿首次在小范围内征询部分专家和企业意见。第五稿强化了邮政的专营范围,规定“500克以下的私人快递业务由邮政专营”。该规定引来轩然大波,有关部门不得不修改草案。

  此后,经过多番争论,至2006年8月,《邮政法(修订草案)》第八稿出来时,规定由邮政专营的信件标准降低到150克以下。

  2008年10月23日,《邮政法(修订草案)》提请十一届全国人大常委会第五次会议进行审议。并于10月底,向全社会公开征求意见。

  由于邮政专营权问题备受争议,导致邮政法久拖不决,公开征求意见稿开始对此采取回避态度,仅作出原则性表述:“国务院规定范围内的信件寄递业务,由邮政企业专营。”

  正因为邮政专营权问题悬而未决,与此相关的争议仍将继续发酵。

  李佐军告诉本刊记者,授权国务院是不得已的做法。“邮政集团和民营、外资企业争论很激烈,人大很难摆平各方面的利益。”

  中国政法大学教授蔡定剑说:“立法本来就应该在矛盾焦点上砍一刀,法律无所作为,立跟不立有什么区别?将来在国务院层面上大家还得吵。”

  据本刊记者了解,由国务院制定专营权范围早已成定局。今年1月7日,国务院下发2009年立法工作计划,明确规定将出台《国务院关于邮政企业专营业务范围的规定》,由国家邮政局及其上级单位国家交通部起草仍是行政主管部门主导的立法模式。

  部门“立法自肥”

  “邮政法修改过程,是中国部门立法的典型体现。”蔡定剑说,部门立法是中国最常见的立法模式,存在着严重弊端。

  部门立法模式使得立法博弈力量对比悬殊。在这种模式下,国家邮政局逃脱不了代表中国邮政集团的利益之嫌。据蔡定剑介绍,2005年邮政改革之前,国家邮政局是政企合一的体制,邮政改革之后虽然名义上政企分开,但改革仍不彻底。“弄了这么多年,不能赤裸裸地站出来维护自己的利益,又不能放弃,只能一直不断修修放放。”

  相比之下,民营和外资快递企业只能寻求其他途径以期影响立法。民营公司的主要方式是“在媒体上呼吁、给政府递信、上访,没有其他正式渠道”。

  而外资则相对强势。“他们可以通过外交渠道和政府沟通,也可以通过在华商会直接找领导,外资企业反应很快。”

  蔡定剑认为,部门立法模式很容易造成“立法自肥”现象,使得部门在法律中“夹带私货”,以维护自己的利益和权力。邮政法修改过程中,邮政部门借修法扩大自己的权力广为舆论指摘。

  当涉及到国务院多个部门时,便会出现部门为了利益而明争暗斗,甚至“见利便争,遇责便推”。最为典型的例子是海洋环境保护法的修改过程。据蔡定剑回忆,1999年国家修改海洋环境保护法,国土资源部、原渔业部和国家海洋局、国家港监局以及国家旅游局五个部门相互争夺权力,最终,法律将权力切块分割给各个部门,大大增加了社会成本。

  破解部门立法的出路

  蔡定剑认为,部门立法是现实条件的产物。中国立法多采取部门立法模式,原因之一是行政主管部门起草“比较了解情况,离开主管部门立法就玩不转”。

  事实上,早在八届全国人大时,便提出要逐步减少部门立法,发挥人大在立法中的主导作用。此后部门立法项目逐年减少,从七届全国人大的80%逐步减少到九届全国人大的60%。

  但是,人大主导立法遭遇许多挫折,最典型的是厉以宁起草证券法的失败。由于证券法涉及央行、财政部、原国家计委等多个部门,为了避免部门立法弊端,八届人大让时任全国人大财经委员会副主任的厉以宁组织起草。然而,“厉以宁的草案一出来就遭遇国务院各部门的全体反对,认为草案太书生气,一下就否决了。”蔡定剑说。

  此后,部门立法逐年递增。据本刊记者统计,十一届全国人大立法计划确立的64项法律中,有48部法律由主管行政部门起草,比例达到75%。

  部门立法模式甚至已经渗入了人大。蔡定剑说,各专门委员会常代表不同部门立场。如农业和农村委员会代表农业部,环资委代表环保部。

  同时,中央财政对立法项目拨出的经费,也是很多部门产生驱动力的原因之一。“立法即可以扩充自己的权力来管别人,还可以带来实际利益,谁不来争呢。”蔡定剑说。

  如何解决部门立法问题?在蔡定剑看来,在人大资源有限,不得不依赖政府立法的前提下,要通过听证、征求意见等方式增加公众参与,来减弱或者稀释部门利益。“比如邮政法,如果让公众充分参与,民营和外资企业都有意见表达渠道,那么,邮政管理部门就无法达到借立法强化行业垄断的目的。”

  蔡定剑认为,破解部门立法模式的根本出路在于立法公开。“只要把立法过程、立法内容全部公开,就能够有效防范‘立法自肥’的弊端。公开本身就能解决很多问题。”

(责任编辑:UN912)
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