依靠规定禁止公款吃喝并非易事

　　出席全国“两会”的十一届全国人大代表、云南省发展与改革委员会主任米东生前天提出建议，国家应出台规定禁止公款吃喝，规定公务招待全吃自助餐。他认为，“这其实很容易办到，国家出台一个硬性规定就可以了。自助餐方便、节俭、健康卫生，其实我身边很多人也不愿意耗在饭桌上。

　　公款吃喝近年来一直饱受社会各界的口诛笔伐，米东生代表建议国家出台规定禁止公款吃喝，再次将这个话题摆上了舆论的前台。其实，与此前有律师和法学家建议给公款吃喝行为定罪立法（比如在刑法中增加“挥霍浪费罪”，将侵占社会财产的公款吃喝行为绳之以刑法。2007年2月15日《人民日报》对此有过专题报道）相比，米东生代表的建议要温和多了，但就是这样一个建议，真正要实施起来也一定大为不易。

　　事实上，针对公款吃喝这个积重难返的痼疾，从中央到地方下发的各种禁止性文件、规定并不在少数，米东生代表的建议如果成为现实，其性质与这些文件、规定并无根本的不同。至于给公款吃喝定罪，其实如果公款吃喝能够被认定为侵占社会财产的行为，司法机关完全可以按照现行《刑法》第271条、382条和383条的规定，对公款吃喝者课以职务侵占罪或贪污罪，而无需《刑法》增设什么“挥霍浪费”的罪名。可见在治理公款吃喝的问题上，我们缺少的不是文件，也不是“法制”，而是“法治”———我们并不缺少遏制公款吃喝的文件和法律，我们缺少的是保障这些文件和法律能够严格执行的法治环境和法治文化。具体地看，无论是给公款吃喝定罪，还是出台硬性规定禁止公款吃喝，首先都需要对公款吃喝进行严格的界定和详细的取证。然而，在现有条件下，这两项工作几乎都无从下手。比如，2006年10月中央下发《党政机关国内公务接待管理规定》，虽然规定“接待对象需要安排用餐的，接待单位应当按照当地财政部门规定的伙食标准安排，不得超标准安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴请”，但具体到各个地方和部门，对于何为正常的公务接待、何为公款大吃大喝，仍然缺乏明确的规范与界定标准。犹记得，以前曾规定公务招待只能是“四菜一汤”，但一些地方“因人配方”，搞成了“一等人山珍海味甲鱼汤，二等人鸡鸭鱼肉三鲜汤，三等人白菜萝卜豆腐汤”，轻而易举就化解了“四菜一汤”的限制，以公务招待之名大行大吃大喝之实。而今，如果国家出台硬性规定，公务招待一律吃自助餐，但谁能保证某些地方和部门不会参照以往的经验，在自助餐中安排“山珍海味甲鱼汤”的内容呢？

　　更关键的是，在各级财政预算和财务计划普遍“软约束”，预算项目大而化之，没有详细的分类安排，各种超出预算标准、违反预算管理的行为很少受到追究的现状下，如果要准确收集每个部门每次公款吃请的事由、范围、标准、种类、费用等详细信息（以判断是正常的公务接待还是公款大吃大喝），也会面临各种技术性或非技术性的困难，特别会遭遇到有关权力部门和既得利益者的强烈抵触。所以，欲有效遏制公款吃喝，需要走出单纯依靠红头文件、硬性规定或寄希望于“定罪动刑”的传统思路，把治理的立足点从文件层面、法制层面上升到法治的层面。

　　法治发达国家的经验表明，规范公务人员的职务消费和公共权力部门的公务招待，最核心的力量在于建立严格的现代财政预算制度，使预算真正成为国家和地方的年度立法，政府必须不折不扣地执行，政府及其官员花钱必须严格依据预算，没有预算一分钱也不能乱花。据全国人大常委会预算工作委员会副主任王大成介绍，今年国家已经采取一系列新政策，原则上一般不再批准追加预算，增加了预算的严肃性，《预算法》历经多次修改，也将于近一两年面世，未来预算管理体制改革，重点就是抓预算法，体现预算体制编制的科学性、准确性和公开透明度。我们应当站在推动社会政治体制改革和建设现代法治文明的高度，制定一部符合国际标准的财政预算法，建立严格的现代财政预算制度。这才是遏制公款吃喝的治本之策。(潘洪其)