应对甲型H1N1流感 中国应急法律体系再次前行

　　后SARS时代的突发公共卫生事件应急法律体系

　　应对甲型H1N1流感

　　中国应急法律体系再次前行

　　本报记者 陈 欢 上海报道

　　5月11日，卫生部通报，四川省确诊一例甲型H1N1流感病例。

　　这意味着周至的工作将变得更加忙碌。作为上海新华社区卫生服务中心的一名医护人员，在过去的一个星期中，周至一直在浦东机场执行24小时一班的甲型H1N1流感防疫任务。

　　自从4月30日一名墨西哥籍乘客在浦东机场转机后发现感染甲型H1N1流感，浦东机场立即启动了应急防疫预案。

　　周至的任务是对每一班来沪的国际航班旅客进行体温检测和流行病学调查，整个过程包括上机后宣讲告知、让旅客填写情况表以及用红外线测量体温。

　　“一切正常的话，整个过程大约两小时，如果有人红外线测量显示体温偏高，那么就再用口表复测，如果还是偏高，再测腋下体温，仍然偏高，就要请医生上机检查排除甲型H1N1流感的可能性，整个过程超过6个小时。”周至表示。

　　这就意味着，和往常相比，国际旅客在机上至少多呆两个小时，而“不幸”的话，则可能要多呆超过6个小时。

　　“经常有乘客不理解，，我们只能一遍又一遍地说服。”周至告诉记者，他们说服的“武器”，就是2007年12月29号通过的《国境卫生检疫法》的相关规定。

　　这是2003年SARS疫情过后，我国新制定的一系列应对突发公共事件法律中的一部。和六年前非典爆发时的措手不及相比，这六年间，我国应对突发公共事件的法律屏障已经有了质的飞跃。

　　在卫生部5月11日的通报中，卫生部要求，各地卫生部门要在当地党委、政府的统一领导下，全力以赴地做好防控工作。要按照《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定和相关应急预案、工作方案和技术方案的要求，强化疫情监测报告，做好医疗救治、流行病学调查和实验室检测工作。

　　然而，我国的突发公共卫生事件应急法律体系还需完善。

　　隔离措施的法律依据

　　每一个新疫情信息的公布，随之而来的就是一次大规模隔离。

　　4月30日，一名墨西哥籍乘客在经上海转机去往香港发现感染甲型SH1N1型流感后，中国国内一些地方政府对该航班上的乘客采取隔离措施，其中包括该航班上的一些其他无感染症状的墨西哥籍乘客。5月2日，中国暂停与墨西哥的航班往来。

　　5月3日，世界卫生组织表示，加拿大首次在活猪身上发现甲型H1N1流感病毒，中国对加拿大猪肉施行了进口禁令。

　　随后，对已被证实有人类感染H1N1流感的病例的美国加利福尼亚州、得克萨斯州、堪萨斯州、纽约州和俄亥俄州的五个州，中国决定对任何出产于或运输途中经过这五个州的猪肉都禁止进口。

　　随着疫情的进一步升级，美国农业部又于近日表示，中国进一步禁止了从美国17个州进口猪肉，其中包括爱荷华州和北卡罗来纳州这样的猪肉出口大州，使得总计遭遇禁令的州达到36个。

　　但是这些隔离措施均遭到当事国家的强烈指责：美国农业部部长在日前发布公告，向贸易伙伴国表示，没有理由禁止进口美国猪肉。

　　加拿大政府5月4日对中国禁止进口加猪肉及猪肉制品“表示谴责”，并威胁将就此向世界贸易组织(WTO)提起诉讼。而针对中国对墨西哥乘客隔离一事，墨西哥政府也指责缺乏法律依据。

　　对此，外交部回应表示有关措施并非针对墨西哥公民，没有歧视性。这一问题是纯粹的卫生检疫问题。

　　但事实上，隔离却是目前最有效的预防措施。据中国疾控中心传来的消息，甲型H1N1流感的传染性超过SARS和禽流感，但病死率不会高于后两，目前仅为1%，而SARS的死亡率超过17%。

　　“在高传染性的情况下，最有效的预防措施就是隔离。”国家重点动物流感实验室实验人员表示。

　　“隔离措施都会在一定程度上限制人身自由，但在重大疫情和个人人身自由间选择的话，前者显然更为重要。政府采取这些限制措施也是为了阻止传染源的扩散和传播，于情于法是必要且合理的。”北京大学法学院教授姜明安说。

　　SARS之后我国制定了并修改了一批法律法规，如果说SARS期间我国采取了一系列强制隔离措施是建立在民众理解支持的基础上，那么，此次为了应对甲型H1N1流感的威胁，我国采取的一系列措施均有法律依据。

　　SARS之后，我国修改了《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》和《动物防疫法》，制定了《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。

　　“这四法、一条例为各级行政机关的应急行政行为提供了充足的法律依据。”中国政法大学副校长马怀德表示。

　　后SARS时代的制度建设

　　在2003年以前，我国公共卫生领域的最高层级法律——《传染病防治法》——制定于1989年，14年过去了，很多当时制定的条款后来看来显得已经落后。

　　比如，修订前的《传染病防治法》第24条规定对可以采取控制和强制隔离措施的传染病，是以已发现的34种传染病分类为基准，定为甲类和乙类中。没有考虑到新突发传染病，如类似“SARS”严重传染病，即达不到甲类，又不是乙类规定的病种。因此，控制和强制隔离措施均无法应用。

　　原《传染病防治法》中还缺少医疗、防疫、科研等机构对传染病诊断、治疗、采集标本、临床试验、尸体解剖的准入规定。尤其是在突发传染病时，这是医源性扩散的最重要环节。

　　此外，该法还缺少对国内交通卫生防疫方面的条款。尽管国务院在1999年3月1日颁布了《国内交通卫生检疫条例》，但传染病隔离措施中会有对人身自由的限制，按照我国立法法的规定应由法律设定，其在控制传染病的传播作用非常重要。

　　在SARS之后，这些法律漏洞相继被补上。新增传染病的分类基准被开放；此次H1N1流感即迅速被宣布为乙类传染病，甲类处理；2007年12月29号通过的《国境卫生检疫法》则赋予了对患者、来自国外的疑似病人和密切接触者，国境卫生检疫机关采取留验或者其他预防、控制措施的权力；此外，《突发公共卫生应急条例》规定，传染病的患者有应尽的义务，应服从隔离、治疗，不得拒绝隔离和传播扩散传染源。如果病人不配合，公安机关依法协助强制执行。

　　“近年来通过和修订的这四法、一条例为行政机关采取相关行动提供了充足的权力，但是，这些应急措施在赋予国家行政机关权力的同时，对于让渡的个人权利的补偿，以及公共部门如医院的补偿措施则略显不足。”某行政法专家表示。

　　善后之责

　　目前，我国对传染病纳入强制治疗范围，但是，对于治疗费用却并非由国家承担。

　　根据2004年修订的《传染病防治法》的规定，对传染病的医疗费用采取“补助”和“特定减免的形式”。

　　《传染病防治法》规定：“传染病防治纳入国民经济和社会发展计划，中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。困难人群患有特定传染病，可以实行医疗救助，减免医疗费用。”

　　据记者了解，目前不同地区列入减免的传染病项目不一致，全国范围内普遍减免的只有艾滋病和结核病。

　　“强制医疗却不能免费医疗可能会造成一些贫困患者拖延就医，反而对传染病的控制不利。”中国疾控中心的专家表示。

　　对医院等承担传染病防治的公共部门，其补偿条款亦在现行法律中缺失。还是以SARS为例，其做法是农村患者及未参加医保的城镇患者中无力负担救治费用的，由救治地政府实施救助；其他患者享受有关待遇后仍无力负担救治费用的，由单位和政府给予救助。

　　对此，多数地方政府在执行中采取了“记账治疗、医院垫付、财政（社保、单位）结算”的做法。但是，由于很多垫付费用迟迟不能结算，医院承担了本应由政府承担的救助责任。此外，政府要求对享受有关待遇后仍无力负担救治费用的患者，由其所在单位分担部分开支，国家救助责任仍未休现。

　　“如果说SARS使突发公共卫生事件的应对向前迈进一大步，那么，我们希望甲型H1N1流感能使得突发公共卫生事件的善后和法律责任承担也向前一步。”前述行政法专家表示。

　　(应采访对象要求，文中周至为化名)

　　链接·

　　2003年非典疫情之后，我国加大了对突发公共卫生事件应急法律体系的建设力度。这些法律法规为我国政府所采取的应对甲型H1N1流感的相关措施提供了合法性基础。

　　1. 《传染病防治法》第39条第1款、第2款：医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。

　　拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

　　2. 《国境卫生检疫法》第17条：对患有监测传染病的人、来自国外监测传染病流行区的人或者与监测传染病人密切接触的人，国境卫生检疫机关应当区别情况，发给就诊方便卡，实施留验或者采取其他预防、控制措施，并及时通知当地卫生行政部门。各地医疗单位对持有就诊方便卡的人员，应当优先诊治。

　　3. 《突发事件应对法》第49条：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施。（共计十项措施）

　　4. 《突发公共卫生事件应急条例》第44：条在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。