特邀专家 姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授
王明高 国家社科规划《中国惩治和预防腐败重大问题研究》课题组组长
应松年 国家行政学院法学教研部教授
黄苇町 红旗出版社原副总编辑
刘庆龙 清华大学公共管理学院教授
公务员做生意的种类越来越多 可以说社会有多少种经济体，公务员就有可能介入多少种；有地方政府为发展经济而公开鼓励的，也有公务员出于种种考虑秘密进行的
人民论坛：自上个世纪80年代至今，党政干部或公务员经商、做生意的现象就一直存在，这种现象呈现出怎样的发展演进脉络？新时期又有什么新的特点？
姜明安：上世纪80—90年代的中国社会刚刚开始转型，这种转型必然要求人才资源的配置与之相适应。
但是，在当时的中国，人才，特别是精英型人才，大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。但是，由于当时中国不仅人才资源市场尚未形成，而且“官本位”观念太强，很少或几乎没有官员自愿辞官而去冒市场竞争的风险。因此，这种人才资源配置失衡的调节任务只能主要由政府承担，而不是由市场来完成。政府通过一系列政策性措施，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，鼓励和推动官员“下海”经商办企业。现在来看，当年政府鼓励和推动官员“下海”经商办企业的政策无疑是正确的。
王明高：改革开放之前，不存在公务员做生意的现象。而改革开放之后，则出现了个体经济和一些暴发户，各行各业都在经商办企业，特别是领导干部及其家人子女等做生意的现象开始出现，并产生了很多负面效应。
应该说，基层公务员做生意不是普遍现象。但是现在基层确实存在着，这有几种情况：第一种，主要是经济比较困难的县为了发展经济，但是资源有限，于是就鼓励有经营头脑的领导干部去经商，即招商引资，按照他们招商引资的数额给他们一些费用的补偿，这是政府为了发展经济的一种鼓励措施。
第二种，有的人在当公务员期间掌握了比较多的社会资源，如与某个矿山的老板建立了很密切的关系，或者他的家人朋友在某个领域做生意。先作公务员然后再辞职做生意的人，往往是在现在从政的时候为未来做好铺垫。
第三种，有些比较清闲的单位，或者人多事少的单位，或者不是很重要的部门，平时空闲时间比较多，而单位经济效益又不好，所以单位允许个人停薪留职去做生意。
第四种，有人在单位受了处分，或者人际关系不好，或者出现了什么变故，使得他不能在单位继续工作下去，而辞职去做生意。
应松年：从上个世纪80年代以来，公务员经商办企业经历了两方面的变化：其一，由公务员亲自经商办企业转变为公务员的配偶、子女等利用公务员的职权职务影响经商办企业；其二，经商办企业的形式越来越多，由传统的办企业或在企业兼职演变为从事有偿中介、在国(境)外注册公司或者投资入股等形式，监督难度日益加大；其三，对公开兼职的情况，如厅局长兼董事长、总经理等现象，虽三令五申禁止，实际上仍广泛存在，缺乏严格的法律约束机制。
缺乏发现和曝光公务员做生意行为的机制 在心理不平衡的动机驱使下，在高利润、低风险的刺激下，导致有些人铤而走险
人民论坛：公务员做生意长期存在，中央和地方禁止公务员经商、办企业和兼职的文件、法规很多，但屡禁不止。根据我们的调查结果，这一问题在基层某些地方还有愈演愈烈之势，在当地造成了较为严重的社会影响。公务员做生意为何成了一个官场顽疾？
黄苇町：从经商动机看，随着经济社会转型过程中收入差距的拉大和先富者财富的积累，使一些同属精英阶层的公职人员产生很大的心理不平衡。他们一方面不愿放弃公务员虽然不高但有保障的薪金和福利待遇，另一方面又羡慕先富者宽裕和阔绰的生活方式，少数公务员违规经商，正是这种矛盾心理的产物。
从经商条件看，第一需要资本或资源的投入，第二需要精力和经验的投入。对不少公务员来说，这两条都不成问题。从投资看，有的行业看起来门槛很高，但公务员的权力影响、人脉关系作为更重要的资源，完全可以弥补资金的不足；从精力看，在有些政府部门，人浮于事、纪律松弛的现象有一定普遍性，而在机构改革和班子调整中退居二线、担任非领导职务的公务员中的有些人，更具有“全天候”经商的条件。
从经商风险看，一是市场风险很小。企业经营可能赢利也可能亏损，但“权力股”注定只赚不赔；二是政治风险也不大。现行的党纪政纪和法律制度，禁止公务员本人及其直系亲属经商办企业，但没有禁止他们的兄弟姐妹和其他亲友经商办企业。正是由于这种低风险高收益，这种经商动机、条件、环境的长期存在，即使多次清理、整治，官员经商现象仍屡禁不止。
应松年：原因很多，诸如政府职能转变尚未完全到位，纪检机关与税务部门、工商部门协调配合不够，缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，公务员考核制度不健全等。其中，根本原因是缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，大量公务员经商行为在秘密进行，纪律检查机关很难发现这些秘密的经商行为，又没有充分利用媒体和群众举报来揭露这些秘密的经商行为。
王明高：这都是利益所驱动的。人与权力、利益的结合，为什么会产生腐败？这是因为，其一，人的天性是有缺陷的，在一系列人区别于动物的高级心理活动中，有一根本特征，即占有和支配心理。这是腐败产生的根源；其二，权力本身蕴含着导致腐败的因素，权力本身具有强制性、扩张性、支配性，权力的这种本性往往与人类自身的弱点联姻，从而使双方互相强化，并诱惑人们去扩张权力。当没有外部制约或制约不力的时候，其腐败因素随时可能恶性膨胀，走向另一面；其三，高回报的利益是引发腐败的催化剂。人类的绝大多数行为无不在追求利益的最大化，腐败行为的演变过程往往循此路径发展。
公务员为何不能做生意 公务员做生意对基层政权最大的危害是，打破了公平的市场竞争环境
人民论坛：从实际情况来看，公务员做生意会导致一系列的负面影响，如官商勾结，与民争利，影响了公务员专心本职工作，不利于建设服务型政府。公务员做生意在基层表现得最为突出。那么您认为对基层政权有什么影响？
刘庆龙：基层公务员做生意对基层政权最大的危害是：打破了公平的市场竞争环境。公务员做生意和普通的生意人不是站在同一条起跑线上，这是不公平的竞争。公务员所处的位置优越，各方面的资源较多，获取信息的条件便利，对政策的理解力更强，这些都优于普通的生意人。最重要的是，如果老百姓在经营中，发现与做生意的公务员存在着不公平竞争的现象，这时他们心里就会出现反抗情绪，就会对政府而不是某一个公务员产生抵触。这种情绪一旦有机会得以发泄，会对社会产生很大的破坏力。这种具有破坏力的现象在最近一段时间内，在南方地区时有发生。公信力丧失了，群体性事件就出来了。
王明高：前面所说的第一种情况，从法律政策来说，是不允许的。因为搞好地方经济其实就是领导干部的本职工作。但是，从实际情况来说，这样做既发展了地方经济，又使个人得到了一些经济上的利益补偿，在社会主义初级阶段，特别是贫困地区，如果这个补偿是集体决策的结果，并且也得到了老百姓的认可的话，也不是不可以的。
对基层政权危害最大的就是第二种和第三种。第二种情况，身为公务员，却没有想着为国家做贡献，服务于人民，而是暗渡陈仓，一心谋私利。这会产生极大的恶劣影响。如果公务员都是这样的话，后果不堪设想。第三种情况也是弊大于利。因为如果创业成功了，大部分的经济效益就归个人所有了；而万一做生意亏了，问题就会牵扯到原单位。而且在现实中，停薪留职去做生意成功的几率是很小的，反而失败的特别多。
公务员做生意引起的腐败案例是非常多的。变相的隐性的公务员做生意，对社会、对国家、对党的危害非常大。
公务员兼职有一定模糊空间 在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性
人民论坛：根据我们本次的调查结果，基层公务员对自己的工资收入普遍不太满意，而出去做生意主要是为了增加收入，补贴家用。那么，如果做生意不可为，公务员有哪些兼职是可以做的？
姜明安：法律、行政法规和国家公务员局(以所在部的名义发布)的规章均规定：公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。就这一规定所禁止兼职的单位而言，“企业”是非常明确的，“其他营利性组织”则不甚明确，有一定模糊空间。例如，民办高校、民办非企业单位等的基本性质应是非营利性组织，但它们有的可通过其活动依法获得“合理回报”。这些公务员会不会在他们行使公权力的过程中给予其所兼职的单位以某种“好处”，作为相应单位给他们的“合理回报”的“合理回报”呢？这有时就很难界定。
无论是否在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性。法律不宜一律开“绿灯”全面放开，也不宜一路“红灯”全面禁止，而应该有适度限制地准许，并对准许的兼职行为加以规范。
刘庆龙：公务员兼职一般具备以下特点：一是合法性，即干部的兼职工作符合国家相关法律法规及党的政策和所在部门的干部管理规定；二是无偿性，即干部在兼职工作的部门不领取工资报酬，其兼职工作也不应取得报酬；三是公开性，向社会、所在单位和群众公开，接受国家和社会的广泛监督。只有符合以上要求的公务员兼职活动才能得到法律的支持和社会的允许。
公务员兼职现象，应在看到“弊”的一面的同时，不能忽视“利”的一面。从积极意义上说，公务员兼职有利于拓展干部的视野，能够密切联系群众，倾听群众的呼声，能够及时了解社会组织和基层群众最迫切、最关心、最需要解决的困难和问题，反映民情民意；充分发挥干部的潜能，调动其积极性；甚至还可以缩减人力成本，提高行政效率。
如何让“官”和“商”成平行线 官员财产申报制度作用有效，关键是要完善公务员的绩效和薪酬管理体制，公务员的待遇应该适度
人民论坛：有人提出解决公务员做生意的问题，应当疏，实行高薪养廉，进一步提高公务员尤其是基层公务员的工资待遇；也有人提出针对这一问题，应当堵，完善官员财产申报制度，使公务员不敢在本职工作之外做生意。您认为该如何解决公务员做生意这一问题？
王明高：有人说要学习新加坡政府的高薪养廉政策，其实这种说法本身就有问题。因为新加坡的公务员待遇相对于我国公务员来说虽然是比较高的，但是相对于其本国的平均收入而言，并不是高薪。我国目前不能实施高薪养廉，原因是：第一，我国的公务员数量较多，且质量良莠不齐，目前我们还做不到高薪养廉；第二，老百姓也不能接受；第三，更根本的原因是，贪婪是人的私欲的膨胀，这是人性的弱点。我是坚决反对公务员高薪养廉的。但是公务员的待遇也不能太低了，应该适度。
刘庆龙：要完善公务员的绩效和薪酬管理体制。在香港，公务员做生意的现象就非常少见，他们公务员的绩效考核是非常严格的，而且工资待遇水平又是大家普遍看好的，比较稳定，对公务员的绩效和晋升有比较健全的保障。如果去做生意，就会丢失公务员这个“金饭碗”，所以他得权衡利弊。
从我们整个公务员队伍的绩效和薪酬来看，离人们的预期还比较大，公务员可能会给自己留条退路。目前他可能是把做生意作为工作之外收入的一种补偿，再往后就可能作为转岗的一种方式。现在的公务员随时都有可能被问责进而“下课”，所以说现在公务员的压力很大，养家糊口的压力，工作的压力，随时都有可能因为一些主观或客观的原因而失去工作。
应松年：官员财产申报制度是发现和曝光公务员经商行为的一种机制，能够在一定程度上减少公务员的经商行为，但是不能对官员财产申报制度抱有过高的期望，原因有二：其一，官员财产申报制度本身有一个从建立到健全的过程，其作用需要较长的时间才能发挥出来；其二，官员财产申报制度在很大程度上依赖于公务员的自律，如果公务员自律能力不足，官员财产申报制度有可能形同虚设。
发现和曝光公务员的经商行为不能仅靠公务员自己申报财产，必须多管齐下，充分利用每一种能够发现和曝光公务员经商行为的途径，诸如健全税务制度、充分发挥各种媒体的作用、重视群众举报等。
黄苇町：“官”和“商”是两条不能相交的平行线，这不仅在我国是如此，在所有公务员制度比较完善的国家都是如此。要消除公务员经商现象，首先要加强对各级党政干部的从政道德教育，特别要有明确的价值取向。党政干部和私人企业家，本质上是两种不同的人，要遵循两种不同的规则。企业家和商人要遵守的是市场规则，只要是合法赚钱，辛苦积累，可以把当千万富翁、亿万富翁作为自己的人生理想之一。而党政官员要遵守的是行政规则，也就是当公务员的规则。对于领导干部，国家政策规定了各种工作和生活待遇，尽管不能与富豪们比，但比一般群众，已经好很多了；而政治地位和政治待遇，就是富豪们有时也无法比。(采访整理：人民论坛记者艾芸 杜凤娇）
(来源：人民网-《人民论坛》)
(责任编辑：马涛)
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