专家建议中央财政鼓励移民 地震带人口尽可能少

　　东方早报记者陈静思发自北京

　　“5·12”汶川地震灾后重建，虽然没有在原址恢复所有遭受地震破坏的村镇、县市，但依然建在离原址不远的地震带上。在美国三一学院（TrinityCollege）经济系教授文贯中看来，隐患尚存。文贯中此前曾提出建议，“人无远虑，必有近忧，应把西部地震带居民迁往中东部非地震带。”

　　文贯中生于上海，1982年获得复旦大学经济学硕士学位，1983年赴美国芝加哥大学经济系做访问学者，1989年获经济学博士学位，主要研究中国农村土地制度，以及经济全球化对中国的影响等，曾任中国留美经济学会会长。

　　建议中央财政鼓励移民

　　西部地震带居民迁往东部非地震带，这种突破是符合中华民族千秋万代利益的。

　　东方早报：您提出应该逐步减少西部的人口，特别是地震带的人口。依据是什么？西部人口众多，若移民工程浩大，应该如何推行？

　　文贯中：在农耕社会，耕地几乎是惟一生存之本，当时对地震的了解很少，有耕地、有牧场的地方，即使有地震也会吸引人口定居。人口作如此空间分布有不得已而为之的合理性。

　　现在，我们正在脱离农耕时代，进入工商社会，如果新建城市的选址仍位于地震带附近，就不合理了。地震带所承载的人口应是非常有限的。为减少今后可能的生命财产损失，应在自愿的基础上动员当地民众迁往更安全的地方，把地震带的人口尽可能地移出来。这也和城市化过程中逐步减少西部人口的历史趋势相吻合。

　　我国中部和东部的很多城市处于非地震带上，在城市化过程中，它们也有扩容的需要，可以吸纳地震带的人口。年轻人移民的能力特别强，可以鼓励出来打工的年轻人就地定居。这需要由中央政府来牵头。如果让一些省份自动吸纳西部地区地震带的人口，这些省份很可能有地方主义的情绪。同时，这也确实增加了它们的负担。对于那些吸收西部地区地震带的人口比较多的省市，中央财政可按接受移民的数量按比例向其倾斜。

　　地震带的人口移入后，在住房、教育、卫生、养老等方面，与当地人有某种竞争关系。给这些省市以财政倾斜，将使它们有动力吸收外来人口。

　　但目前来看，西部地震带居民迁往东部非地震带，只能是个理想。推行这一措施，需要在户籍制度及土地制度上有大的突破。这种突破是符合中华民族千秋万代的利益的，特别是地震带居民的长远利益。

　　东方早报：西部的人口迁入东部是否会受限于东部的人口承载能力？导致环境污染、水资源紧张、治安恶化等一系列的社会问题？

　　文贯中：目前人类主要采取城市化的办法，来吸收从农村转移出来的人口，并降低、控制污染的成本。乡镇企业在农村遍地开花，污染也遍地开花，这是个沉痛教训。我所指的城市地区不仅是北京、上海这几个特大型城市，也包括中小型城市，甚至城镇。沿海省份的工业、服务业比较发达，新创造的就业机会大部分会集中在这些省份，它们可以吸收很多西部人口。

　　东方早报：西部地震带的人愿意移民吗？

　　文贯中：如果东部、中部省份的人口管理比较开放，向西部地震带人口开放更多的户籍名额，西部地震带人口应该是愿意移民的。目前流向东部的外出打工者，主要来源是中西部人口就是证明。越来越多受过教育的年轻人希望在他们工作的城市定居，但受户籍制度和高房价两个因素制约，他们无法做到这点。在由农耕社会进入工商社会的过程中，不要说地震带的人口，就是非地震带的农业人口也是会自愿地、逐渐地转移出来的，原因是城市的收入相对较高，就业机会多，现代服务设施好。

　　中国城市化成本太高

　　目前对农村居民到城市定居的限制条件有两个：户籍；廉租房、经适房对非本地户籍人口是不开放的。

　　东方早报：地震带因素是否会对中国的城市化有某种意义上的促进？

　　文贯中：中国的城市化很少考虑地震因素，而是比较关注已有城市户口的居民的居住条件及工作条件的现代化，而不是优先考虑把非城市人口尽快转化成城市人口。这里，对农村居民到城市定居的限制条件有两个，一是户籍的制约；另外，廉租房、经济适用房对非本地户籍的人口是不开放的。这就使得农村居民很难被城市化。

　　目前城市化政策的优点在于，已有城市的自我现代化速度非常快。一些研究城市化方面的国外专家认为，最近30年中国城市的改造工程十分巨大，特别是东部沿海地区城市的现代化速度十分惊人，有些城市基础设施甚至超过欧美国家一些城市的水平。

　　但目前的城市化政策也有很大的缺点。有两个数字可以说明问题：

　　第一，到目前为止，中国的城市化率仍低于世界平均水平5个百分点。13亿人口乘以5%，约是6000万人。也就是说，如果中国的城市化率达到世界平均水平，这6000万人是可以在城市中定居下来的。

　　第二，中国的服务业对就业的贡献低于世界平均水平14个百分点。如果中国的服务业对就业的贡献达到世界平均水平，这相当于1亿多人口可以在城市的服务业中找到工作。中国现在有600多个城市，在基础设施等硬件方面的进步非常明显。但是，中国城市化的成本越来越高，远远超出中国目前人均收入的水平，更超出了农村人口的生活水平。国际上，一般来说，房价是人均收入的3到6倍，但中国的房价现在涨到人均收入的20倍以上。这是中国的城市化率低于世界平均水平的主要原因。

　　东方早报：应该如何降低城市化的成本？

　　文贯中：降低城市化成本的有力措施是真正允许农民有进退自由。十七届三中全会的文件重申，农民集体可以成立合作社，农民有进退的自由。这一点要真正兑现。如果城市郊区的农民决定集体退出农业，成立住宅合作社或商业合作社，将他们的土地转为住宅用地或商业用地，按照上述文件，应该是许可的。这样一来，中国的城市化成本就会大大下降。

　　中国的城市化在某种意义上不是真正的城市化，而是已有城市和已有城市居民的自我现代化。中国目前的城市化水平不及一些非洲、拉丁美洲国家。这些国家的城市化水平已显著超过50%，而中国还只是45%。国外城市化是在城市中先形成“平民区”，再由他们创造出对住房、供水、供电、教育、卫生等的需求。与这种形势不同，中国是先有硬件设备，并有大量的闲置楼盘和开发区，等着他们理想中的人口进来。在目前的体制下，外来务工人口的大部分是不可能变成城市人口的，因为他们一没钱，二没学历。

　　中国城市化的成本一定要大大降低，要符合国情，这个成本应反映人们的实际购买力，城市化才能形成一个良性循环。

　　土地制度需要有大突破

　　中国需要重新审视束缚移民、束缚城市化发展的现行土地制度。

　　东方早报：您提出，“户籍制度束缚人口的自然流动，地震带四川有千万人口在东部地区就业，但是最终还要回到四川终老。”户籍制度的松动是否会导致人口自然加速向东部流转，而不需要通过土地制度改革？

　　文贯中：要保证人口自然流动，户籍制度和土地制度都是必要条件。要降低城市化的成本，农村集体所有土地的入市问题一定要改革，同时也要改革户籍制度。目前的人口流动受到很多限制，18到25岁人口的流动性很大；25岁以后，由于面临成家、子女入学等问题，大部分人还是只能回到老家，在城市定居的可能性不大。

　　因此，中国需要重新审视束缚移民、束缚城市化发展的现行土地制度。

　　中国城市化过程中，虽然政府非常希望保护耕地，但中国目前的城市化却是一个大量浪费土地的过程。在原来的设想中，目前的土地制度可以保证城市化的过程不占很多土地，但实际的结果证明这是一种非常浪费土地的城市化方式。

　　这是一个悖论，但又很容易解释。其他国家城市化过程中的资金，很大一部分来自于物业税，即这些国家承认房子及所占土地是私人所有，在这基础上对业主的财产征税。但中国没有物业税，房子占的土地归国家所有。

　　如果所有的城市用地都由国家控制，必然导致地方政府低价收购农业用地，再在土地市场上高价卖给开发商，导致房价很高，外来移民买不起房子，无法定居。土地市场化之下，就不会有这种情况。因为土地的供应者不但有政府，而且有千千万万的农民集体。应该允许农民集体所有的土地在市场上进行交易，并将小产权房合法化为大产权房。这会使得城市的土地供应多元化，促使房价下降；同时，这又可以防止土地开发的浪费与滥用。

　　东方早报：三峡移民进行多年，有一些移民也面临无工可做、无收入来源的困境。地震移民如何汲取这方面的经验教训？

　　文贯中：移民最好是按照自由流动来进行，但有些大型水利工程和交通运输工程当然涉及强制性移民。这时一定要考虑到移民接收地的区位优势、生态环境和发展潜力。中国许多地方有十分优越的区位优势，并有充沛的水源。例如，长三角地区可以轻易地容纳3亿人左右，珠江三角洲也能吸纳3亿人。京津唐地区的水源有问题，但容纳1亿到2亿人应该没问题。海峡西区也能容纳1亿人左右。武汉三江平原，湖南长沙、湘潭、株洲一带，四川成都平原，都是生态好、水资源较丰富的地区，都可以吸引更多的人。这些地区都可以优先发展，不一定要建成上海这样的特大城市，可以建成大中型城市群。虽然这样看起来人口分布不均匀，集中在几个点上，但这对中华民族今后的生存、发展非常有好处，也有利于生态环境的保护，同时能够充分发挥城市的积聚效应。

　　并不是说人口的均匀分布是最理想、最优分布的，人口应该集中在生态好、区位优势突出，高度城市化、能够承载大量人口的地方。

　　我认为，不但要把地震带的人口转移出来，还要逐渐把缺水地区的人口转移到水资源充沛的地方。例如，可以逐渐把北方人口转移到长江以南。长江以南的很多地方河流湖泊众多，水量充沛，降雨量大。现在的南水北调工程投入巨大，在目前不再以耕地为选址依据的情况下，应更多考虑水资源、生态等因素。

　　如果人口自由流动、自由定居，如果土地制度充分市场化，南方那些临河、沿海的小城小镇，是有充分潜力迅速长大的。