农村基层建设新重心

　　应对国际金融危机冲击，中央出台一系列措施“固本强基”，并成为中国农村整体政策调整的有机组成部分

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　今年以来，高层持续不断为加强我国农村基层建设作出安排。

　　2月底，中纪委、中组部、民政部等12个部门印发了《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》，布置从2009年至2011年开展“难点村”专项治理，力争用3年时间使现有的占全国行政村总数6%的3万多个“难点村”面貌发生根本性转变。

　　5月，中共中央办公厅、国务院办公厅连续下发两个文件，规范村民委员会选举，完善村级组织运转经费保障机制，促进村级组织建设。据悉，农村党建、农村社区建设方面的规范性文件也在酝酿和起草中。

　　近年来，我国农村社会结构快速变动，社会利益格局和农村居民思想观念深刻变化，农村政策因之实行重大调整。同时，国际金融危机蔓延带来新的不确定因素，给农村基层治理增添了新压力。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，中央重视与强调农村基层建设，既着眼于应对金融危机，也是农村整体政策调整的有机组成部分。

　　保稳定农村“特殊重要”

　　进入21世纪，我国农村政策进行了一系列重大调整。取消农业税、免除农村义务教育阶段学杂费、实行“新农合”、村组合并、探索农村土地流转等政策，对中国农村产生了深刻而广泛的影响。农村社会结构、社会利益格局、农民的思想观念、农村村民自治环境也随之发生变化，农村基层民主发展、基层组织建设、基层治理环境面临着新情况、新问题。

　　在去年底，民政部部长李学举将当前农村社会面临的新问题归纳为“现代化和国际化的双重冲击和挑战”，其内涵包括，一是农村人口流动，青壮年劳动力流出，儿童妇女老人“三留守”现象突出，农村村民自治的实现形式需要丰富。二是农村社会分层加剧，农民、工人、私企老板、管理者等群体的利益多元化。三是农村社会矛盾日益凸显，农地征用、污染、农村集体经济、干群关系等容易引发矛盾，急需建立化解机制。

　　“农村社会变化提升了基层积极性和活跃性，随之而来也有新的不稳定因素，比如资源和公共服务稀缺就很容易引发尖锐对立”，民政部基层政权建设专家组成员、中国社科院政治学所研究员史卫民对《瞭望》新闻周刊说，“基层和高层都看到了这种压力，基层干部更期待中央对农村基层建设进行新的调整，为他们在实际工作中遇到的新问题提出新思路，指明新方向。”

　　国际金融危机对我国农村经济社会发展的冲击也不断显现。此时，“固本强基”是中国应对国际金融危机冲击的必然选择。扩大内需，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。加强农村基层组织建设对于“保增长、保民生、保稳定”具有特殊重要的意义。

　　“虽然现在还没有权威统计数字说明国际金融危机对我国农村发展的影响到底有多大，但是我们必须做好最坏的准备，而应对危机一方面需要政府的政策倾斜，另一方面还要靠基层组织具体落实，因此加强基层组织建设在当前更显迫切”，史卫民说。

　　惩贿选维护选举公信力

　　《村民委员会组织法》正式实施以来10年间，每逢选举大年，民政部都会下发文件规范选举秩序，其中非常重要的政策调整，更会以中办国办文件形式下发。比如2002年中办国办就曾印发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，2004年和2005年的选举工作均参照该文件执行。随着农村社会的快速变化，此后的基层选举出现了一些新的问题，“贿选”就是其中之一。

　　在中办国办今年5月印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中，首次对贿选作出了明确界定：“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”，并要求加大对贿选的查处力度，因贿选构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　经济快速发展后，基层资源稀缺性进一步暴露，围绕资源而产生的利益冲突增多。在农村，由于村级组织拥有处置土地、山林、矿产、集体经济等资源的权力，因此村干部的竞选越来越激烈。

　　史卫民认为，近年来我国农村基层选举的贿选问题有四方面表现。

　　一是贿选所涉及的金额数量有所增加。一些行贿者不再满足于一条烟、一顿饭的小恩小惠，有的个案贿金甚至超过千万。

　　二是贿选由隐蔽走向公开半公开。这种情况只发生于局部地区，但给群众造成“不花钱就别选举”的印象，对选举的公信力构成重大的挑战。

　　三是贿赂对象从亲族、同姓、熟人等“小团体”，扩展到收买对方候选人及其支持者的“大团体”，有的地方甚至出现了与竞争对手“打擂台”贿选的情况。

　　四是一部分宗族、黑恶势力介入选举，用利诱、暴力、威胁等手段达到当选目的，性质恶劣。

　　民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏在接受《瞭望》新闻周刊电话采访时表示，近年来贿选现象比以往有所增加，涉及基层选举的信访、越级上访告状量也增多了。“然而我们不能把这个问题绝对化，虽然贿选的发展速度比较快，但从总体上看仍限于局部，而不是普遍现象。”

　　由利益驱动的贿选，都要算算“投入产出比”。史卫民说：“我们观察到一些原来贿选较为突出的地区，这两年的情况反倒好转了。这是因为农业政策调整后，特别是农村税费改革后，乡村两级掌握的权力大为缩减，同时各项村民自治制度的不断完善也增加了贿选的风险。”

　　“贿选看上去是一个选举环节的问题，但是要从根本上遏制它，从民主决策、民主管理、民主监督等制度建设和制度制约上入手，效果更为明显”，史卫民认为。

　　党的十七届三中全会将“健全农村民主管理制度”作为今后农村改革发展必须大力加强的六项重大制度之一，并提出民主选举实践的基本要求是“直接选举、公正有序”。此次下发的文件对选举“有序”作出了细化要求。

　　这一要求中规范了候选人的竞争行为，提出“禁止候选人或候选人指使的人私下拉票”，“防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象”，“对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定”。

　　“贿选给了我们一个警示，就是要给竞争制定规则和制约条件，以‘有序’保证‘公平’，实现公平竞争”，史卫民说，“对选举规则的重视，还有一个意思，就是公民教育。民主的习惯需要养成，对规则的强调，就是要群众认同民主的规则和程序，实现公平理性竞争。”

　　保经费促进村级组织建设

　　同在5月由中办国办下发的一份关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的文件提出，加大对村级组织的财政支持力度，强化监督管理，力争用3年左右时间，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制，确保村级组织依法有效履行职能。

　　农村税费改革后，在各类集资、罚款、摊派取消的同时，村级组织运转经费来源渠道也发生了很大变化。取消“村提留”，一些集体经济薄弱的村级组织经费来源“断奶”、“枯竭”。

　　据财政部门的调查，当前我国村级组织运转经费保障水平总体较低，村级组织运转普遍困难。在一些集体经济解体或处于“空壳”状态的村，村干部能够掌握的经费只是人头费。

　　中国社科院社会政策研究中心研究员潘屹向《瞭望》新闻周刊谈到，在她调研走访的一些地区，由于支付不起村民参加村里选举、村民代表会议以及村民民主理财工作人员的误工补贴，导致村庄选举难以按法定程序进行，村民代表会议难以召开，村民民主理财也流于形式。“村级组织缺钱导致基层民主名存实亡”。

　　不仅如此，村组织还承担着上级党政部门安排办理的如禽流感、口蹄疫、猪链球菌等疫病防治、粮食直补落实、林权证、土地经营权证换发等各项事务，却缺乏相应办公经费作支撑。随着农村经济社会发展和农民对村级公共服务需求的普遍增长，村级组织运转经费紧张问题更加突出。

　　同时，由于投资失误、搞形象工程等原因积累下来的村级债务也令村级财力更加脆弱。因而一些地方出现了村官无人当、不想当或应付着当的现象。

　　有关专家指出，村级组织运转经费来源急需稳定的制度保障，政府财政对村级组织运转经费的“灌水”机制应该把握四个原则：

　　一是坚持村级自我积累和政府适当补助相结合。二是坚持基本保障和重点倾斜相结合，财政补贴资金重点向粮食主产区、民族地区和贫困地区倾斜。三是坚持激励与约束相结合，财政补助责任以县政府为主，上级政府和中央财政通过安排奖补资金等措施，支持引导地方做好此项工作。四是坚持民主理财与监督检查相结合，经费的使用由村民会议或村民代表会议审议决定，建立严格的村级组织运转经费监督检查制度，加强对村级资金使用和管理的财政、审计监督。

　　目前在一些地区试行的“村财乡代管”、村会计委托代理制、村级组织运转经费监督检查制度等管理方式，也得到了高层的认可、推行。潘屹认为，这些从制度上杜绝和防止贪污、滥用集体资源的探索和方法行之有效，但并不完善，还应在实践中进一步摸索与修改。

　　“完善村级组织运转经费保障机制、促进村级组织建设，关系到农村的和谐稳定、长治久安，对于巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹、全面推进农村综合改革具有重要意义”，潘屹说。