美金融监管改革：谁来监管“监管者”？

　　程实

　　没有人甘心在同一条河流中溺水两次，当次贷危机渐成历史，美国便迫不及待地掀起了又一轮“凯恩斯革命”。

　　6月17日，奥巴马宣布了一整套美国金融监管改革方案。

　　改革计划全称为“金融监管改革：新的基础（Financial Regulatory Reform：A New Foundation，下称‘FRR’）”，通读总共88页的全文，笔者看到，奥巴马团队简单总结了改革的目标，分五个层次分析了目前美国金融监管体系的缺陷及其导致的后果，并在此基础上有针对性地提出了各个层次改革的要务和内容。

　　改革内容

　　FRR的具体目标以及具体政策内容可分为递进的五个维度，分别聚焦于对金融机构的监管、对金融市场的监管、保护消费者和投资者免受金融伤害、赋予政府以新工具管理金融危机，以及国际监管合作。

　　维度之一：加强对金融机构的监管。

　　FRR尖锐地指出，次贷危机爆发前，金融机构，特别是规模最大的那些金融机构在市场狂欢中倾向于高杠杆、低标准，并依赖于不稳定的短期融资开展长期信贷业务，不仅金融机构本身的风险管理失之审慎，金融监管体系对此也缺乏足够和持续的监管：

　　其一，对金融机构的资本要求和流动性要求过低，监管者并没有要求金融机构为低标准贷款和表外承诺可能蕴藏的高风险持有足够资本，也没有要求金融机构在景气阶段留存足够资本以备不时之需，并为信贷紧缩特殊阶段获取流动性做好预案；

　　其二，监管者并没有系统考虑到规模较大、市场关联度较高且杠杆率较高的重要金融机构的倒闭可能对金融体系和实体经济产生的深远影响；

　　其三，对大型金融机构的监管失之分散，特别是对并不包含“银行”分支的综合金融机构的监管存在较大真空；

　　其四，对投资银行的监管极为不足。

　　针对这些现存的监管弊端，FRR提出的改革方案主要包括九块内容：一是新建由财政部主管的“金融服务监督理事会（Financial Services Oversight Council）”，由其负责统一监管标准，协调监管冲突，处理监管争端，鉴别金融机构出现的风险并向美联储等监管机构提出警示，该理事会将有权从任何金融机构采集所需信息并要求其他监管机构对其提示的风险做出反应；二是加强对所有规模较大、市场关联度较高的金融机构的监管，对这些大型金融机构的监管要求将严于其他普通金融机构，就此美联储和财政部将于2009年10月1日前出台具体建议；三是加强对所有银行的资本要求；四是统一银行监管，新成立国家银行监管部门（National Bank Supervisor）对所有国内存款性金融机构及其分行、外资银行分支机构进行监管；五是解除证券交易委员会(SEC)的部分监管计划，投资银行将由美联储监管；六是要求对冲基金在SEC注册并接受监管；七是加强对货币市场共同基金的监管以减轻其脆弱性；八是加强对保险机构的监管；九是于现阶段维持两房等政府赞助企业（GSEs）的稳定，并审议决定其未来的角色。

　　维度之二：加强对金融市场的监管。

　　FRR指出，由于缺乏透明度且发展过快，旨在分散风险的金融创新却起到了模糊风险甚至是加大风险的负面影响，特别是场外(OTC)金融衍生产品市场缺乏系统性的金融监管。

　　针对这些弊端，FRR提出的改革方案主要包括五块内容：一是加强对证券市场的监管，只要可行，SEC在提高对市场透明度和标准化的监管要求的同时，要尽量减少对信用评级的依赖；二是对所有场外衍生品市场，包括CDS市场实行监管，提高市场有效性和透明度，防止该市场风险渗透入整个金融体系，防止市场操控和欺诈，避免不成熟的主体进入市场；三是协调SEC和商品期货交易委员会(CFTC)对证券和期货市场的监管；四是赋予美联储权力，加强对系统性重要支付、交易和结算的监管；五是赋予美联储权力，加强系统性重要支付、交易和结算的结算能力，拓宽其获取流动性的渠道。

　　维度之三：保护消费者和投资者免受金融伤害。

　　FRR指出，由于历史原因，金融监管体系对消费者和投资者的保护十分不足，不仅未能帮助微观主体有效理解金融产品和识别金融风险，还由于联邦政府和州政府的多层监管产生了监管冲突。虽然次贷危机爆发后国会加强了对消费者和投资者的保护力度，但仅限于信用卡市场和房市这两个重要市场，缺乏系统性和完整性。

　　针对这些弊端，FRR提出的改革方案主要包括三块内容：一是新成立一个独立的消费金融保护机构（Consumer Financial Protection Agency，简称CFPA），统一对消费者和投资者免受金融伤害提供综合保障；二是从增强透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革；三是加强对投资者的保护，促进退休证券投资计划，鼓励更多储蓄。

　　维度之四：赋予政府以新工具管理金融危机。

　　FRR指出，当金融机构遭遇困境时往往只有两种选择：外部融资或申请破产。但在危机阶段，由于信贷紧缩导致市场融资渠道收紧，大型金融机构面临困境时则只有两种脆弱的选择：一是像AIG一样从政府处获得紧急救助，二是像雷曼兄弟一样申请破产保护，任何一种选择都不利于以最小的纳税人成本维持金融系统稳定。针对这些尴尬，FRR提出的改革方案主要包括两块内容：一是为大型金融机构倒闭提供一套新的解决方案，避免产生市场混乱；二是修改联邦紧急放贷条款，增强美联储的危机反应能力。

　　维度之五：提高国际监管标准并增强国际监管协作。

　　FRR指出，正如我们在次贷危机中见证的，金融风险的跨境传染速度非常快，金融监管仅限于国内范畴已无法应对危机扩散。美国在全球金融政策协调中发挥着领导作用，并致力于增强美国国内政策与G20共识间的协调性。

　　FRR就此提出的改革方案主要包括十一块内容：一是敦促巴塞尔协会加强改进巴塞尔协议2的框架以适应更高的监管需要；二是加强国际协作改进对全球金融市场的监管；三是建议金融稳定委员会(Financial Stability Board,下称“FSB”)和国内监管部门一起加强对活跃国际金融机构的监管；四是改革全球危机防范和管理；五是加强FSB的能力建设；六是加强全球范围内的审慎监管；七是拓宽监管范围；八是建议全球监管者完善补偿机制，鼓励微观主体长期投资并避免过度承担风险；九是加强全球范围内的反洗钱举措和对恐怖主义金融活动的监管；十是改进会计标准；十一是加强对评级机构的监管。

　　FRR将饱受争议

　　仔细阅读完FRR全部内容，笔者第一时间产生了以下感觉：

　　其一，FRR是一个野心颇大、力度超大的方案，但有可能其一开始就陷入了自己所批判的那种逻辑，如果说此前数十年的安逸生活让金融监管跟不上市场变化的脉搏而显得“有所不足”，那么现在危机让金融监管的改革有了“超调”之嫌，即在金融监管的“补足”上显得过于严厉了。

　　其二，FRR将是一个影响范围广和影响时间长的重大战略布局，几个权力颇大的新监管机构或独立出生或借壳出世，旧有的监管部门在权责重新分配后形成新的监管格局，美联储的地位的确得到了前所未有的增强。

　　其三，FRR未来还将产生很多变化，作为一个改革雏形，FRR虽然列出了五大改革维度，但只有对金融机构和金融市场的两个维度的改革思路最为成形，内容也更为翔实，其他三个维度的改革某种程度上更流于意念，还需要更进一步的具体化。

　　其四，FRR必将饱受争议，美联储扩权是一个被最多提及的话题，实际上这只是FRR增加监管者权力的一个缩影。从根本上看，整个金融监管体系以危机为由对自由市场的渗透意图过于明显，而谁来监管“监管者”将变成一个令美国人十分忧虑的问题。对于美国国会而言，扩大的权力受到制衡永远是一个必须尊重并遵守的核心原则，不仅部分FRR条款，例如FSOC在获取微观企业信息上的绝对权力，太容易遭到非议，而且FRR对监管体系扩张成本的语焉不详也难以让人信服，因此FRR在国会审议中可能将遭遇各种不同的非议。

　　其五，FRR是一个非常有思想性的方案，其中蕴含的监管理念创新发人深思，例如在目标上FRR始终将维护微观市场参与者的利益放在首位，而没有理所当然地认定为宏观体系的稳定；在方式上FRR主张弥补监管真空、化解监管冲突，将凭借创新而游离于体系之外的金融主体纳入到统一监管之下；在精神上FRR潜在强调“更大的力量意味着更大的责任，而非更大的权利”，大型金融机构反而需要遵守更严格的监管要求。

　　（作者系金融学博士，宏观经济分析师）