30年前的1979年7月1日，在新中国法制建设史上具有重要地位的五届全国人大二次会议闭幕。这次会议通过的地方组织法规定，县级以上地方人大设立常委会。

　　“这是我国地方政权组织形式的一次重大改革，是加强地方政权建设，进一步发挥地方人大作用的重大措施，也是我国人民代表大会制度的一个重大发展。”30年后的今天，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生，接受本报记者专访时说。30年来，地方各级人大常委会围绕立法、监督等开展的工作日趋活跃，在发展社会主义民主，健全社会主义法制，推进地方经济社会事业发展等方面发挥了重要作用。

　　下放立法权激发地方创造性地方立法总数已超过一万件

　　1979年7月1日之前，根据1954年宪法的规定，在地方只有自治区、自治州和自治县的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。就是说，当时，地方人大除民族自治地方外，都没有立法权。

　　1979年的地方组织法改变了这种状况。这一法律除保留有关民族自治地方立法权的规定外，还规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。

　　“这是我国立法体制的一次重大变革。”张春生说。

　　此后，在1982年制定现行宪法和几次对地方组织法修改时，地方立法权的相关规定不断得以完善。先后获得立法权的还有：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市，经济特区。

　　“30年来，地方人大常委会的立法权得到了充分运用。”张春生说，特别是在八届全国人大期间，全国人大及其常委会为建立社会主义市场经济法律体系，立法数量很多，地方人大及其常委会在此期间也制定了大量的地方性法规。

　　这些地方性法规，突出体现在行政和经济管理方面。

　　“我国地域辽阔，地区发展不平衡，各地情况千差万别。”张春生说，国家制定的行政管理方面的法律不可能规定得很细。否则，沿海能够执行，内地却不一定能执行；城市能够执行，乡村却不一定能执行。所以有些内容在国家立法时只能写得粗线条一些。

　　张春生举例说，十几年前，提交全国人大常委会审议的传染病防治法(草案)有一条规定：“饮用水不得含有致病性微生物。”这当然是一个好规定，但法工委去各地调研时，看到了我国广大农村和西部地区饮水的复杂情况，喝井水、河水、湖水的都有，干旱地区还喝“窖水”。显然，要求各地的饮用水一律“不得含有致病性微生物”，是行不通的。经审议，这一条被修改为“饮用水供水单位供应的饮用水应当符合国家卫生标准和卫生规范”。也就是说，从现实国情出发，法律只能管着各类自来水厂的供水，其他水源，则由地方立法去管理。这就给了地方细化行政管理方面的立法权。

　　“这些年来，在社会管理方面，特别是在养犬、燃放烟花爆竹、地方名胜古迹保护等方面，各地也制定了大量的地方性法规。”张春生说。

　　1993年春节刚过，北京市政府就收到231件市民来信，强烈要求市政府采取措施，禁放烟花爆竹。

　　当年春节期间，北京因燃放烟花爆竹致伤544人。燃放烟花爆竹引发的安全问题，引起社会各界普遍关注。

　　北京市人大常委会经过公开征求市民意见，发现禁放符合多数市民的意愿。1993年10月，北京市人大常委会审议通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，明确“城八区”为禁放区。

　　十多年后，情势发生了变化。此时，市民希望通过燃放烟花爆竹增加节日气氛的需求越来越强烈。

　　顺应主流民意，2005年9月，北京市人大常委会审议通过了《北京市烟花爆竹安全管理规定》，“城八区”由禁放改为限放。

　　“北京市烟花爆竹禁改限经过了一个慎重的决策过程。”张春生评价，这一立法过程根据社会现实需要，有针对性地解决社会矛盾，取得了良好的社会效果。

　　张春生说，全国各地在燃放烟花爆竹方面所作的规定不尽相同，但正是这种不同使地方性法规更加符合当地的实际。

　　“30年的实践充分证明，立法权下放，能够激发各地人民群众建设和改革的主人翁责任感和创造性。”张春生说，下放部分立法权，也成为发展社会主义民主的有效途径。

　　据了解，全国地方性法规总数已超过1万件，除去废止的，现行有效的有近八千件。这其中，90%以上是由地方人大常委会制定的。

　　制定法规突出强调地方特色民主立法科学立法成效显著

　　今年5月8日，南京市政府法制办公室就《南京市中山陵园风景区管理条例修正案(草案)》，面向社会公开征集意见。

　　早在十年前的5月19日，作为省会市的南京市，就围绕中山陵园风景区的管理和保护，制定了专门的地方性法规。2004年5月，南京市人大常委会对其进行了修改。今年已是对这一法规的第二次修改。

　　“南京市通过制定、修改地方性法规的方式，解决风景区管理这一涉及公共利益的问题，突出体现了立法的地方特色。”张春生说。

　　近年来，中央层面的法律法规逐渐完善，基本覆盖了政治、经济和社会生活的方方面面，地方立法的空间已呈相对缩小的趋势。

　　“这并不是说地方立法就没有必要了。”张春生说，在这种情况下，地方立法突出强调有特色，既不与上位法抵触，又能更好地规范地方事务。

　　“目前地方立法还有个新气象，就是不片面追求立法数量，而是突出强调立法质量。”张春生说，上个世纪90年代以后，地方人大和全国人大一样，注重立法质量和公开性，立法更民主、更透明。

　　全文公布地方性法规草案，广泛征求社会各方面的意见，是近年来地方立法一直坚持的一项民主立法、科学立法的做法。

　　“一般的法规草案都要公布征求意见。”张春生说，甚至立法规划怎么定，都要充分听取社会各界的意见。

　　今年2月25日，贵州省政府法制办、贵州省文化厅共同委托贵州民间文化遗产保护组织和一家律师事务所承担《贵州省非物质文化遗产保护条例(草案)》的起草工作。这是贵州首次由两家单位联合接受行政机关委托起草地方性法规草案文本，是贵州改革创新立法模式的重要尝试。

　　“委托起草法规草案，可以吸收民间专业力量参与地方法规的起草，是提高地方立法质量的有益尝试。”张春生说。

　　张春生介绍，地方人大在扩大立法民主方面的一些做法，如举行立法听证会、论证会等，都被吸收到了立法法中。

　　监督法肯定地方人大的探索执法检查成为监督重要形式

　　1983年和1984年，沈阳市人大常委会结合现行宪法的宣传和贯彻，连续两年对宪法和一些法律的实施情况进行了大检查。

　　这是地方人大常委会最早进行的一次执法检查，虽然当时并未将这一活动称为执法检查。

　　“监督权是地方人大及其常委会的一项重要职权。”张春生说，30年来，地方人大及其常委会围绕监督这一主线，积极探索，积累了不少经验。

　　执法检查就是由地方先开展起来的，其目的是在法律制定后追踪检查在本地区的实施情况。继沈阳市人大常委会之后，执法检查作为人大常委会的经常性监督形式，逐渐在全国各地推开，并成为全国人大常委会对“一府两院”的一种监督形式。

　　1993年，《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》从国家法律层面肯定了执法检查这一监督形式。

　　“这一规定实际上是在吸收地方人大常委会的一些经验和成果的基础上制定的。”张春生说。

　　地方人大的积极探索，为监督法的制定积累了经验。

　　2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过的各级人大常委会监督法，再次将执法检查作为各级人大常委会加强对法律、法规实施情况的监督的主要形式，进行了详细规定。同时，根据各级人大常委会多年的实践经验，对执法检查予以进一步规范化、程序化。

　　被监督法肯定的监督形式还有听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

　　从上个世纪80年代初开始，地方人大常委会开展了评议这种监督形式的探索。最初的评议是从乡镇的“七站八所”开始的。一些地方人大常委会认为这是一个监督的好办法。以后这种监督方式从两方面得到了扩展：一方面的扩展是从基层乡镇扩展到县、市、省；另一方面的扩展是把评议分成两部分，一个是工作评议，一个是述职评议。

　　“在制订监督法时，全国人大常委会及其立法机构认真研究了地方的经验，把它整合成一个新概念叫作听取和审议专项工作报告。”张春生透露，专项工作报告是就某些专题，比如治安、教育、农民工工资、拆迁等问题，人大常委会每年安排几次听取“一府两院”的报告，然后进行审议，提出审议意见，由“一府两院”改进，再向人大常委会报告。

　　“专项工作报告这种监督形式，在相当程度上是综合了地方开展的评议活动，特别是工作评议，经过升华形成的一项制度。”张春生说，地方开展的评议活动为监督法的规定积累了经验。

　　30年来，地方人大及其常委会依据宪法和法律规定，结合本地实际，逐步建立和完善了自己的工作制度。

　　一些省级人大及其常委会制定了关于制定地方性法规的规定、关于行使监督权的规定、关于行使人事任免权的规定，制定了常委会议事规则、常委会主任会议议事规则，有的地方还制定了代表法的实施细则，不少地方人大常委会还建立了旁听制度。

　　“作为地方一级的国家权力机关，地方各级人大及其常委会对地方发展、稳定所起的作用越来越明显。”张春生说，30年来，地方人大及其常委会已成为保障和促进地方改革开放和社会主义现代化建设事业十分重要的力量。

　　全国地方性法规总数已超过1万件，除去废止的，现行有效的有近八千件。这其中，90%以上是由地方人大常委会制定的。

　　全文公布地方性法规草案，广泛征求社会各方面的意见，是近年来地方立法一直坚持的一项民主立法、科学立法的做法。

　　执法检查就是由地方先开展起来的，其目的是在法律制定后追踪检查在本地区的实施情况。1993年，《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》从国家法律层面肯定了执法检查这一监督形式。