“市政公用事业改革以来，其市场化进程并不顺利，曲折非常多。我们看到，仅靠一两个部令，是难以规范推动改革的。同时，市政公用事业提供的是一种公共服务，是政府最基本的职责，但我们很多的问题，就是因为政府在"改革"的名义下忽略责任造成的。”

　　清华大学水业政策研究中心主任付涛教授的上述发言，在近日召开的“公共服务与公权市场”研讨会上，引起了强烈共鸣。从近期发生的重庆公交燃烧到南彰自来水流出泥水，以致前些年十堰公交多次罢工、郴州管道燃气被政府“一女二嫁”等，这些事件无不反映，政府服务与监管的缺失，必以损害社会公众利益为代价。

　　住房和城乡建设部政策法规司副司长徐宗威认为：“民间资本的进入，特许经营的实施，决不意味着政府公共职能的退场。相反，只能加强不能削弱，政府必须解决市政公用事业市场失灵部分的有效供给，采取切实措施加强公权市场的监管，以维护社会公众的权益。”

　　从重庆公交燃烧到南彰自来水流出泥水，以致前些年十堰公交多次罢工、郴州管道燃气被政府“一女二嫁”等，这些事件无不反映，政府服务与监管的缺失，必以损害社会公众利益为代价

　　公权市场的提法，出自徐宗威。指为了生产公共产品与服务，运用市场的办法，通过转移政府公用事业特许经营权或出让部分公用设施产权，在公共部门和私人部门之间建立的涉及公共权益的经营市场。

　　国务院《2009年深化经济体制改革的意见》中提出，加快民间资本进入铁路、电信、市政等垄断行业，加快市政公用行业改革扩大特许经营范围。在这一鼓励性政策背景下，“如何履行政府的公共服务职能，保持城市公共产品和服务持续供应和较高的满意度，需要更多的制度创新管理创新。”社科院教授翟宝辉说。

　　立法滞后严重

　　国家发改委法规司司长任珑近日表示，国家发改委将着力推动制定《基础设施特许经营法》。

　　她说：“目前，我国还没有一部法律对基础设施特许经营作出明确规定，尽管一些地方和国务院有关部门制定了一些规章和规范性文件，但由于效力层次较低、执行力度不够等原因，影响了投资者信心，很大程度上制约了基础设施特许经营的进一步发展。”

　　公权市场情况的确如此。

　　水、气、热、公交、绿化、垃圾处理等，大量的市政项目走向市场，但相应的立法却没有跟上。“从1982年开始，我就参与起草《市政公用事业法》，到1993年、1994年，两次报国务院，最后还是流产了，很可惜。”中国城镇供水排水协会常务秘书长刘志琪回忆。

　　刘志琪说，不能忽视当前在引进社会资本过程中存在的一些问题，包括法律依据不足、决策不够科学规范，缺乏明确市场准入条件、政府监管体系不完善等。实施特许经营制度，迫切需要立法规范政府和企业各自权利义务，明确责任。

　　截止到2006年年底，据不完全统计，全国有27个城市实行城市公交的特许经营制度。中国城市公共交通协会秘书长朱滢说：“全国几百个城市只有27个搞特许经营，近几年也没有什么发展，我认为，这说明很多城市政府对原建设部2004年下发的《市政公用事业特许经营管理办法》并不十分重视，采取了一种可执行可不执行，或是按需所用的态度。”

　　“我们是做咨询的。作为一个大型央企，我们本来以为行业缺的是资金，就带着资金去各地，和投资人一起做市政项目，结果每到一个城市，我们都发现会陷入政策的泥潭，各地对政策的理解，特别不对称。”通用咨询总经理刘昆说。

　　不能忽视当前在引进社会资本过程中存在的一些问题，包括法律依据不足、决策不够科学规范，缺乏明确市场准入条件、政府监管体系不完善等。实施特许经营制度，迫切需要立法规范政府和企业各自权利义务，明确责任

　　徐宗威认为，需要立法解决的问题很多。比如，经营权的转让应该遵循什么程序？现在各地情况五花八门，多数是分管领导签字，经营权就转移了。

　　“那么，在这个过程中，社会公众的知情权、参与权和监督权，如何落实呢？昨天我坐的是国营公交，今天再坐就变成私营公交，像这样事情，公众需要不需要事先知道呢？我想，不应由个别人就把涉及公共权益的事项决定了，这是一个很严肃的问题”。

　　“还有，委托经营合同的谈判与签订，也是急需规范的突出问题。”徐宗威认为一些地方签订合同很草率，恶果不断。

　　第一责任人缺位

　　“市县政府监管严重缺位，企业的有限责任变成了政府提供公共产品的无限责任，甚至要企业无条件为政府的重大公共安全提供保证。”

　　这是川头水务梁经理在会上的抱怨。他还抱怨道：“在西部欠发达地区，管网老化压力巨大，但得不到公共财政的补偿。”

　　首创股份在水务领域至今已服务全国30个城市、建厂90余座。其副总经理郭鹏也提出了上述问题，不过他这样说：“从业至今，首创非常希望政府加强在特许经营授权后的监管。因为大家在同样的监管条件下，成本才是一致的，才有公平性可言。我们自认为是非常负责任的企业，希望政府加强监管后，会真正保护好有责任心、运营良好的企业。如果监管不力，意味着越负责的企业越倒霉。”

　　同时，他说：“政府可能有很多手段要求企业完成自己的责任，但是很多企业做得越来越辛苦，收不多钱，或者说超前投资量过大，这些问题可能需要平衡。”

　　目前，市政公用行业实行特许经营的规模，全国各地不太一致。总体上看，城市自来水在40%左右，污水处理50%以上，管道燃气大概60%等。企业的社会责任和政府的监管力度直接关系到了市政公用事业市场化进程的成败。

　　2004年确立市政公用行业特许经营制度后，原建设部于2005年又发布了加强市政公用事业监管的文件，要求政府转变职能，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责。但从这几年发生的一些事件看，政府步子似乎并没有迈到位。

　　政府必须承担为社会公众提供公共产品的第一责任人角色。公权市场的政府监管，特别是对项目资产转让、项目运营安全、委托经营期限、产品服务价格等涉及公共权益的事项，必须加强政府指导、检查和监督

　　比如，湖北十堰公交民营化的4年里，连续发生四次罢工，原因很多，但其中一个重要原因，就是当地政府合同约定每年给予企业事业性补贴600万，但始终没到位，所以公交公司经营不下去了。

　　中国城市燃气行业秘书长迟国敬说，外资和民企进入以后，燃气行业的高层次职业经理人阶层已经形成，包括吸收了国际经验、促进安全管理等。2008年雨雪和地震灾害过程中，国务院领导担心的燃气次生灾害并没有发生，这说明城市燃气体系是健全的。“但从安全角度，我们感觉到，由于监管不够到位，许多问题需要解决。”

　　比如，现在各种管材都出现了问题，全球都说PE管可以使用50年，但我们国家三五年PE管就由黄变黑，由软变脆；全世界都没有动物损害管材的先例，但在我们国家蚂蚁竟然两年就可以把PE管咬穿。

　　政府必须承担为社会公众提供公共产品的第一责任人角色。徐宗威认为，公权市场的政府监管，特别是对项目资产转让、项目运营安全、委托经营期限、产品服务价格等涉及公共权益的事项，必须加强政府指导、检查和监督。

　　他强调，公共财政应当承担市政公用事业的资金支出。“社会对公共产品的需要，是我国建立公共财政的依据之一，因此市政公用事业支出，也就理应成为公共财政预算和决算的科目之一。中央提出建立公共财政，可以从体制上、理论上解决市政公用投资与事业经费问题。政府必须解决市政公用事业市场失灵部分的有效供给。”

　　“很多地方政府把市政公用项目交民营运作后，就觉得没事了，可以松口气了，总算卸包袱了，这个思想是不对的。”徐宗威说。

　　作为资深的市政公用事业特许经营专家，徐宗威专著的《公权市场》，详述了政府监管的九大方面，包括程序、伙伴、价格、资产、合同、运营、期限、奖惩、舆论等。

　　研讨会上，大家一致认为，要实现更多的非公有制经济投资市政，政府需要增强投资者信心，需要履行其公共服务职责，需要研究解决好保护投资安全和投资收益等相关法律问题，以切实维护社会公众权益。