反洗钱制度铸防腐“利器山”

　　文/柴青

　　为了有效遏制腐败行为，国家惩治预防策略应当用足、用好国际和国内反洗钱制度

　　在国际上，世界各国反洗钱法规是参照FATF（即金融行动特别工作组）40+9建议制定的。但许多人也许并不知道40+9建议并非是反洗钱的国际法依据。反洗钱国际法依据实际上是《联合国反腐败公约》《联合国制止洗钱法律范本》以及禁毒、反恐、打击跨国有组织犯罪等五个国际公约。

　　这五个公约对各缔约国都有强制性的约束力。从这个意义上说，反洗钱既是中国国内需要，又是一种必须履行的国际义务，而且与反腐败具有天然的联系。联合国公约、FATF建议和我国法律都已明确规定，腐败是洗钱罪的重要上游犯罪之一。

　　过去五年，中国人民银行在中央领导下，一直利用反洗钱积极从事打击和预防腐败的工作。一方面人民银行下属的中国反洗钱监测分析中心（以下简称反洗钱中心）接受纪监和反腐总局的协查，由人到人，由案及案，从一二个人和一种性质的犯罪扩展到多个人和多种性质的犯罪，为更深入地打击腐败分子提供了有力支持。

　　与此同时，反洗钱中心从群众举报、金融机构上报的可疑交易、舆论监督以及自主开发的某些资金分析模型中，主动挖掘出一些腐败线索，并通过情报会商移送给国家反贪部门。另一方面,人民银行推行以风险为本的监管原则，积极构建反洗钱的法规框架，通过各项制度的落实来有效开展预防腐败的工作，并取得了显著成效。目前，按照反洗钱的核心原则建立起的许多反洗钱具体规定，已发挥出积极的预防腐败的作用。

　　KYC政策

　　KYC政策（即充分了解你的客户）和对政治敏感人物账户的强化审查，是反洗钱用于预防腐败的制度基础。

　　KYC政策不仅要求金融机构实行账户实名制，了解账户的实际控制人和交易的实际收益人，还要求对客户的身份、常住地址或企业所从事的业务进行充分的了解，并采取相应的措施。

　　巴塞尔委员会《关于接受客户的政策》第20条就指出：”银行在制定接受客户政策时应考虑客户背景、出生地、职业、关联账户、行业、商业往来或其他风险指数。”我国反洗钱法规定，金融机构应当进行客户身份的识别，”不得向身份不明的客户提供服务或进行交易，不得为客户开立匿名账户或假名账户”。人民银行的客户身份识别管理办法第7条也明确指出，金融机构为客户”建立账户关系，或为未开户的客户提供1万元以上的一次性交易，应当登记客户的基本信息，”而个人客户的基本信息就包括姓名、职业、常驻地址等敏感的信息。

　　以上这些措施的作用：一是确保客户身份的真实性，杜绝匿名账户，使公职人员及其他身份客户的资金或金融资产全部反映在以真实身份为基础的账户上，从而有效提高金融体系的透明度，大大增加腐败分子隐匿非法资金的难度；二是便于金融机构执行可疑交易识别的主观标准，将异常资金的来源和特点与客户身份进行对比，发现明显异常的即报告反洗钱中心，从而对腐败分子起到震慑的作用。

　　如果国内金融机构能认真、全面地实施上述规定，我国就可以真正依靠人民群众，通过金融机构一千多万员工来有效开展反腐败工作，并最终导致公职人员的腐败动机因非法资金易于被发现而大大降低。

　　对政治敏感人物而言，反洗钱和《联合国反腐败公约》的贡献之一就是将腐败分子的内涵从政府或国有企业里边担任重要职务的不法人员扩展至与其有”密切关系的人或其代理人”（比如情人和秘书）。这对预防和打击腐败而言非常重要。除此之外，国际反洗钱惯例还要求金融机构在不损害客户正常隐私的前提下，需识别出政治敏感人物的账户，并对其大额异常资金进行适当的监控。

　　《联合国反腐败公约》第52条就规定”各缔约国均应……要求其金融机构核实客户身份，采取合理步骤确定存入大额资金账户的实际受益人，并对正在或者曾经担任重要公职的个人和家庭成员以及与其关系密切的人或其代理人所要求开立或保持的账户进行强化审查”。联合国这条规定实际上进一步提高了公职人员金融账户的透明度，对意欲腐败的敏感人物可以起到巨大的震慑作用。

　　与联合国公约相比，国际反洗钱组织FATF的规定有所不同，它只要求参加国的金融机构关注外国的政治敏感人物，对国内重要公职人员的账户如何处理并没有给出具体说法。人民银行的部门规章目前是参照FATF40+9建议制定的，对《联合国反腐败公约》涉及政治敏感人物的措施是否需要在中国全面贯彻落实，尚需结合国内法律体系进一步研究。

　　现金管理和大额数据报送制度

　　实行现金管理和大额数据报送制度，完善支付结算制度，可以迫使行贿资金或其他腐败资金在金融机构和反洗钱中心留下交易痕迹及交易对手名称，从而对腐败行为起到有效的遏制作用。

　　人民银行391号文规定，当单笔存款金额达到或超过1万元现金时，银行应对存款人进行客户身份的识别；当单笔存入现金超过5万元时，银行应同时核对来人和账户持有人的有效身份证件，如发现异常情况，银行还应进一步通过公民身份信息系统对客户身份进行核查。

　　人民银行在其他部门规章中规定，对于单个被保险人保险费金额在2万元以上且以现金缴纳的人身保险合同，保险公司应当确认投保人与被保险人的关系，核对投保人、被保险人及受益人的身份证件。

　　以上规定均可有效遏制行贿人直接向腐败分子账户存入现金的行为，使现金这一本来属于匿名的资产变得更易被追踪，并对行贿受贿活动起到有效阻吓作用。

　　除现金管理外，世界各国对大额数据报送和确认汇款人身份也提出了监管要求。FATF特别建议的第7条就明确规定，金融机构在处理汇款或从账户到账户的支付命令时，必须提供汇款人姓名、账户或地址。受此影响，国际银行业报文格式被迫从MT100变成了MT103。这就大大降低了匿名汇款的可能性，使受贿者接受或转移非法资金被发现的风险明显增加。

　　在大额数据报送方面，人民银行公布的《大额交易和可疑交易数据报告管理办法》规定，对单笔或当日累计达20万元以上的现金存款、取款或兑换，对自然人之间、自然人与企业之间单笔或当日累计达50万元以上的款项划转，银行均应上报反洗钱中心。

　　这项规定的微妙之处是以单一客户而非某个账户为报送单位。如果某个人将非法资金拆细后分散打入账户，只要交易当天单边累计金额超过20万或50万元，银行也须上报反洗钱中心。这就使许多犯罪资金包括腐败分子账户上的资金暴露在国家反洗钱数据库的监测范围之内，既有利于惩治腐败，又有利于震慑不法分子。

　　洗钱风险分类上报制度

　　要求金融机构对客户洗钱风险进行分类并上报可疑交易报告，可以有效监控非法账户和异常资金。

　　如前所述，反洗钱的核心原则之一是KYC政策。KYC即了解你的客户，不仅指金融机构在开户或簿记时应履行客户身份识别的义务，还指金融机构应当形成一个客户洗钱风险等级的确认制度、对高风险账户进行深入了解以及对可疑交易进行预先审查。

　　人民银行也规定，金融机构应参照客户的职业、身份、地域以及其他特点，对客户的洗钱风险进行分类，对高风险账户的持有人还应了解其资金来源、资金用途、经济或经营状况，并针对不同洗钱风险特征的客户或交易采取相应的措施。

　　在识别可疑交易的制度方面，世界各国普遍实行的是以风险为本的主观报送标准，即当金融机构发现那些复杂、金额巨大或交易方式极为异常、没有明显经济或合法目的交易的时候，应当及时将其报告给本国的反洗钱数据库。

　　在识别可疑交易时，金融机构必须以深入了解客户为基础，做好客户风险分类工作，并在报告之前履行必要的内部审查程序。如此严密的制度可以使许多犯罪分子在金融体系里陷入几无藏身之地，从而对腐败分子起到显著的阻吓作用。

　　加强反洗钱国际合作

　　加强反洗钱国际合作，有利于发现和惩治外逃贪官，使腐败分子的不法行为因后顾之忧较多而有所收敛。

　　我国的腐败行为在部分地区、部分行业目前仍处于易发和高发状态，与许多贪官污吏出逃后安全着陆、一直逍遥法外有一定的关系。为此，我国必须加强反腐败和反洗钱的国际合作，使外逃贪官都能被绳之以法。

　　在这方面，《联合国反腐败公约》第14条明确指出：”各缔约国应当确保……能够根据本国法律规定的条件，在国家和国际一级开展合作和交换信息。”第58条进一步指出：”各缔约国应当相互合作，以预防和打击根据本公约确定的犯罪而产生的所得转移，并推广追回所得的方式方法。”

　　根据联合国公约，世界上许多国家都根据金融情报机构的国际组织——埃格蒙特集团制定的情报查询及交换规则，通过该集团提供的内部加密网络互相提供洗钱和腐败方面的金融情报信息。有些国家还与其他国家签订了合作谅解备忘录，相互提供涉及腐败分子的洗钱信息，并承诺在引渡合作中不将腐败视为政治犯罪。由于可以绕开一些复杂的主权和政治问题，因此各国金融情报机构之间开展的上述合作，从某种程度上说比司法互助更有效力，也更具保密性。

　　反洗钱的国际合作，除了金融情报互换外，还体现在黑名单制度的落实以及对高风险账户的延伸监管上。对已经外逃而且证据确凿的贪官，国家应当将其列入黑名单，与”三股势力”（宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力）等严重刑事犯罪的名单一道，强制要求国内金融系统自动冻结相关人员的账户，并立即上报反洗钱中心。反洗钱中心可以根据该名单及相关情报，向贪官外逃目的地国家的金融情报机构发出查询，了解其在境外的资产情况，从而为执法机关通过国际合作冻结相关资产提供依据（见《联合国禁止洗钱法律范本》）。

　　在延伸监管方面，巴塞尔委员会《关于接受客户的政策》已经要求跨国银行在全球范围内合并账表的基础上，对高风险账户所发生的大额活动进行累加，不管这些账户是属于表内表外、管理或信托的资产。这实际上显著压缩了外逃贪官在境外的生存空间，同样可以对意欲腐败者起到震慑的作用。

　　反洗钱防腐的建议

　　就惩治和预防腐败而言，国际反洗钱的各项规定应该说是比较严密的。我国反洗钱的制度框架从总体上说也是非常有效的。但是，要把反洗钱体系建设成为反腐败和打击犯罪的锐器，我国还需要在如下几方面继续努力。

　　充实反洗钱中心职能，使其成为司法机关和侦查机关的金融情报交换平台。在国际上，反洗钱主要分为两大块：一块是监管和政策研究，另一块是金融情报的收集、分析和移送。由于金融情报工作高度敏感、机密和重要，因此世界上大多数国家对此都非常重视,而且将其列入公务员编制，许多国家甚至将其视作各执法、司法、安全部门间的情报交换平台。要想有效打击犯罪分子，遏制腐败行为，我国也应下决心依据国际惯例充实和加强反洗钱中心的职能。

　　加强反洗钱的金融监管，推动金融机构落实各项制度，克服形式主义，提高反洗钱有效性。反洗钱的制度设计是全面、有效的，但在具体执行过程中，我国金融机构普遍存在”重经营、轻洗钱风险”的倾向。具体表现在：许多机构未对客户进行洗钱风险的分类，未重视客户职业和常住地址的填报，未将”三股势力”和恐怖主义的黑名单机制普遍真正落到实处，以及可疑交易的防卫性报告太多等。这就显著降低了我国金融机构反洗钱的有效性，致使大多数可疑交易报告都无法发挥以情导侦的作用。所有这些都必须通过加强监管、加强引导来逐步解决。

　　部分反洗钱法规尚需进一步完善。除了扩大洗钱罪的上游犯罪外，在法律上我国需要把自我洗钱和严重过失导致洗钱行为发生都列为刑事犯罪，以有效改变犯罪主体过窄和洗钱罪的主观要件过严的现状。

　　在部门规章方面，有关部门应全面落实FATF对国内汇款和从账户到账户的其他支付命令关于汇款人信息的强制性要求，并在可疑交易识别方面进一步推广以风险为本的主观识别标准。

　　与此同时，国家各个相关部门也应建立黑名单公示及冻结制度，并积极为反洗钱中心提供可作为分析触发点的战术情报。

　　加强反洗钱国际合作。一方面应充分利用埃格蒙特集团的情报交换平台，获取外逃贪官在境外的资金及财产信息，与有关国家建立贪腐资金冻结和返还机制；另一方面应建立对外移送情报的跨部委评估小组，以便在有效开展合作的同时避免损害国家安全和国内政治稳定。此外，我国还应妥善处理台湾问题，争取早日加入埃格蒙特集团（台湾目前是其成员）。（作者为中国反洗钱监测分析中心总分析师） (来源：瞭望)