问责制下基层干部五种心态

　　心态一：懒官、庸官不好当了

　　基层一些干部认为，问责制的出台，能够控制和监督领导干部“不作为、作为不力、乱作为”，懒官、庸官不好当了。

　　心态二：希望问责时有第三方的客观评价

　　基层干部反映，一些重大的公共事件相关领导易被问责，而日常工作中违规失职造成损失难被问责；一些被媒体曝光的问题常被问责，没有被曝光的则少被问责。

　　心态三：“当副”也不轻松

　　过去干部队伍中流传着“当官要当副”的顺口溜，意思是当副职不用承担太多责任和压力；随着问责制的推行，基层一些分管安全生产等领域的副职感到如履薄冰，没有了过去的轻松。

　　心态四：怕担责尽量大事化小

　　基层一些干部反映，对于一些安全生产、群体性事件等重大责任事件，基层怕担责任，只好进行“技术性处理”，把责任认定尽量降低。

　　心态五：期盼问责制科学化

　　基层一些干部期盼这项制度能够法制化、科学化，相关配套政策能加紧跟上。比如，“多头管理”导致的权责不明问题，就亟需理顺相关的管理机制。

　　由权力问责到制度问责

　　由事故问责到行为问责

　　由“运动式”问责到经常性问责

　　□视点特稿

　　法制网记者 杜晓

　　14年问责探索，一朝落到纸面。

　　7月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，再次发出中央加强反腐倡廉、整顿吏治的强烈信号。

　　记者第一时间联系采访一些基层干部获知，作为问责规定直接指向的“当事人”，基层干部的心态可谓是“纷繁复杂”：一些人慨叹，“如今官越来越难当了，责任越来越大，权力越来越小”；一些分管安全生产、食品安全、信访等领域的干部更是感觉如履薄冰，“仿佛坐在火山口上”；一些基层干部感叹，“当官也成了高风险职业”；而更多的基层干部则表示，“赞同和期盼”问责走向科学化制度化。

　　不难理解的是，“当事人”之外，无论是公众，还是行政法学界，均对这部问责规定表示出了高度的认同。

　　中国政法大学副校长马怀德在接受记者采访时说，暂行规定的出台“可谓是干部问责制度走向法制化规范化的第一步”。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺也向记者表示，这部规定“引导了人们对规范化的理解，体现了制度作为支撑的一种理念，在之前人们对问责都只有一个模糊概念的情况下引导了民众”。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏也评价说，暂行规定的出台重在治理“庸政”、“怠政”，有利于不断清除和淘汰领导干部队伍中的不称职分子，同时也能够有助于各级党政领导干部严于律己。

　　从1995年“责令辞职”出现，到2003年“问责风暴”兴起，再到2008年“行政问责年”的高潮，干部问责经历了由权力问责到制度问责，由事故问责到行为问责，由“运动式”问责到经常性问责的历程

　　可以肯定的是，这部规定并非“横空出世”，事实上，干部问责早在14年前就有了“苗头”。

　　据行政法专家介绍，官员问责制度化较早的标志当属1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。此暂行条例被评价为“在干部选拔任用工作方面第一个比较全面、比较系统的文件”，并最早引入了责令辞职这种形式。

　　更为明显的“迹象”出现在本世纪初———2000年。杨建顺告诉记者，这一年，中办发布了《深化干部人事制度改革纲要》，提出“建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度”，“进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法”。时隔两年之后，《党政领导干部选拔任用工作条例》实施，对领导干部引咎辞职作出了明确规定。

　　在中国问责制的发展历程中，2003年无疑是一个重要的年份。这一年是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。“问责风暴”的启动，被认为是中国战胜非典危机的转折点。而在同一年的重庆开县井喷事故中，中石油老总的引咎辞职，则被认为是官员责任追究制度的一个里程碑事件。

　　也正是从这一年开始，问责被广泛地应用于公共行政领域，彰显出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。

　　2004年的春天，《党政领导干部辞职暂行规定》紧急颁布，规定党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。

　　同年，北京市密云县密虹公园踩踏事故37人死亡，密云县县长引咎辞职；吉林省吉林市中百商厦火灾，54人死亡，吉林市市长引咎辞职。在这几次比较密集的动作之后，“引咎辞职”逐渐成为高频词汇，为人们所熟知。

　　2005年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，也对问责制的相关内容作了规定。

　　同年4月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，首次以法律形式明确规定了引咎辞职制度。杨建顺认为，这是问责上的一个“重大发展”。

　　还是在这一年，广东省梅州兴宁市大兴煤矿发生透水事故，123人死亡。梅州市常务副市长、兴宁市市长被撤职。此后，“撤职”、“免职”这些曾被认为过于刺激的词汇，也逐渐为公众所熟知。

　　2007年12月5日，山西省临汾市洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸，105人死亡，临汾市市长被免职。

　　从2007年闹到2008年的“华南虎照风波”，让13名相关责任人受到处理，其中，陕西省林业厅两名副厅长受行政记过处分并被免去副厅长职务，陕西省林业厅信息宣传中心主任受行政撤职处分。

　　进入2008年，“问责风暴”持续发力。

　　这一年，广东省深圳市龙岗区舞厅火灾、河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故、黑龙江省鹤岗市兴山区富华煤矿井下火灾事故以及后来的“三鹿奶粉”事件、山西襄汾尾矿库溃坝特大事故、云南阳宗海污染事件等，“问”倒了一批官员。据权威公布，这一年，仅云南省，就有1417名干部被问责，其中厅级干部19人……

　　这些标志性事件，让2008年获得了“干部问责年”的称号。有学者指出，对失职官员问责如此集中、如此猛烈，达到了2003年以来官员问责的最高峰。

　　毫无疑问，这些问责事件抓住了公众的“眼球”，但对于行政法学家来说，他们更为关注的是深层的运作：2008年初，温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度，要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点”。在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中，行政问责制也位列其中。5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制。

　　进入2009年，问责制度化的特征更加明显。

　　3月11日，江苏省南京市制定出台了《南京市党政领导干部问责办法(试行)》，突破了以往只问行政责任的惯例。同时，问责的依据包含了异体监督的因素，“公民、法人或其他组织的举报，人大代表、政协委员提出的建议和提案，司法机关的司法建议”，都可以成为问责的依据。

　　6月1日，甘肃省银川市出台的全国首个《党和国家机关及其工作人员不当行为问责办法(试行)》正式实施，公职人员18个方面的100种不当行为被列入问责范围。

　　与此同时，河北、重庆、四川等地，也相继针对“庸官”不作为、乱作为和不会作为出台了问责规定。

　　直至两天前———7月12日，中办国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，干部问责制度化达到了“高峰”。

　　回顾14年来的探索历程，莫纪宏认为，党政领导干部问责制经历了由权力问责到制度问责，由事故问责到行为问责，由“运动式”问责到经常性问责的发展历程。一大批在发展本地经济、维护社会稳定和繁荣中庸碌无为的领导干部被问责制清除出领导干部队伍，特别是在事故矿难处置、突发事件应对、群体性事件处理等过程中，缺少全局观念、缺少应变能力和协调指挥能力，缺少最基本的组织和管理才能的一批领导干部，被免职或者是离开领导岗位等等，这些都有力地保证了问责制的有效推行。

　　14年的探索在取得成绩的同时，也出现了问责“举轻若重”或“举重若轻”的问题，主要表现为：存在情绪化问责现象；官员复出随意；回应性缺失；下问上责机制缺失

　　但是，渐行渐深的“问责”，在带给人们赞佩和震撼的同时，也让有识之士产生了一些担忧。

　　“现有问责制度最主要的问题还是一些基本规范的混乱，包括制定规范的主体，相关规范的形式、适用范围，相关问责标准和程度等方面的混乱。甚至可以说，某些规定还没有搞清楚什么叫问责。个别干部可能本来并没有责任，不干他的事情，但还是辞职了。”杨建顺说。

　　“问责的责任可以分为政治责任、法律责任和道义责任。”杨建顺说，现在的情况是，它们之间的边界很模糊，很难辨清，导致相应的制度难以有明确的界限划分。

　　莫纪宏将干部行政问责存在的问题归纳为四类：

　　其一，存在情绪化问责现象。情绪化问责，是指问责程序的启动过于轻率，导致问责结果带有很大的随意性。仅以打瞌睡为例，因此遭到问责的案例就有数起：2008年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；同年9月，四川某县也有一名副局长因此被免；同年12月，湖南某市有6名干部会上打瞌睡被问责；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告。“很显然，这种有些苛求的问责，除在短时能营造一种问责气氛外，由于问责形式不科学、责过不相称，反而在实际生活中影响了问责制度存在的严肃性和权威性。”莫纪宏说。

　　其二，回应性缺失须改进。莫纪宏解释说，回应性是指行政机关及其公务人员对外来呼声与建议的响应情况，其基本含义是行政机关及其人员必须对团体、公民的正当要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。回应性缺失，是指对公民呼声建议所采取的听而不闻、沉默不语，使呼声建议出现旁落的情况。从当前情况看，这方面的不足仍然存在，仍然是影响和制约问责效果的“瓶颈性”因素。

　　其三，官员复出很随意。这里的“官员”，主要指在行政问责中受到处理的相关干部。2008年以来，问题官员频频复出，已成为社会议论多、反响大、影响坏的一个社会现象。比如，因“瓮安事件”被撤销党政职务的瓮安县原县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长；两年前因黑砖窑事件被撤职务的洪洞县原副县长王振俊，今年3月被曝复出并长期担任县长助理；因华南虎事件受到行政记过和免职处分的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞，“安然无恙”地享受着厅领导待遇，直到被媒体曝光。

　　“问题官员何时复出、怎样复出，这是完善行政问责制度必须认真思考的一个紧迫问题。”莫纪宏说。

　　其四，下问上责机制缺失。据介绍，目前各地制订的行政问责办法多是上问下责，在大多数的行政问责事例中，也都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务。莫纪宏认为，完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容。然而，我国除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外，具体的操作性要求几乎没有，这不能不说是一大缺憾。

　　专家们一致认为，种种原因都会造成问责的“举轻若重”或“举重若轻”，小问题可以严责，以显得重视；大问题也可以“雷声大雨点小”，出现表层化与暂时性处理。

　　问责程序的完善，“问责后复出”的规定，对群体性事件的表述，被看成是此次暂行规定的亮点；法学界还提出了进一步的期盼：问责主体仍需扩展；要将问责常态化；“有过要问责，无为也要问责”

　　那么，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在多大程度上解决了上述问题？

　　据了解，暂行规定共26条，2700余字，分为“总则”、“问责的情形、方式及适用”、“实行问责的程序”、“附则”四章。其中第七条规定了问责的5种方式：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

　　马怀德的观点是，暂行规定的内容大体涵盖了所有党政部门履行职责不力的各种情况，对象也包含了党政两方面的领导干部，“是十分妥当的”。同时，程序上的规定也是一大亮点。以前因为没有健全的程序，问责制常常受到质疑。此次规定给了问责人申辩申诉复议等权利，有利于问责制公正有效地实施。

　　莫纪宏也认为，规定最大的亮点是明确了需要“问责”的行为性质和类型，便于针对不同情况来迅速启动问责程序，追究当事人的相关责任。

　　在杨建顺看来，可以称得上“亮点”的地方，是“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。他认为，这在很大程度上有助于回应人们一直关心并持疑虑的被问责官员很快复出等问题，有助于引导人们以健康的心态看待被问责官员，也有助于形成人尽其才的制度环境。

　　对群体性事件的表述，也被专家们看成是一大亮点。此前一年，贵州省委在瓮安“6·28”事件发生不到一周之内，便迅速启动干部问责程序，开了中国重大突发群体性事件干部问责的先河，被问责的干部近40名。马怀德认为，群体性事件的发生，大部分是由于对干部的问责不力导致的。通过这次的规定，可以加强干部们的责任意识，促使他们将问题解决在萌芽状态，防止事情恶化。退一步说，就算事件发生了，也能做到及时的处置。

　　作为行政法学专家，杨建顺还有一个期待，希望新的问责制度能很好地保护那些没有责任的人，“让该问责的接受问责，不该问责的受到保护”。他认为，这一点需要在制度建设上更趋清楚和明晰。

　　“总体上看，这是一个重要的积极的制度化过程，对加强中国官员的责任意识，维护社会稳定，都有着重要的意义。”马怀德说。

　　在解读亮点的同时，专家们也提出了一些中肯的意见。

　　杨建顺认为，问责主体还需要进一步扩展，现在是“同体问责”，还应该有“异体问责”。另外，不能是有大事发生了才问责，而是要将问责常态化，并且防患于未然。“有过要问责，无为也要问责。这次暂行规定虽然有提到不作为的问责，但还不够，应该列一个庸官问责的程序，构建应对行政过程每个环节的一系列责任机制和免责特例。”

　　“无论何种形式的问责，都应当以法的规范确定相应的制度作为其支撑。”杨建顺认为。

　　有观点认为，暂行规定的出台，为我们在公务员法和《党政领导干部选拔任用工作条例》之外，如何对官员问责，提供了一个具体的制度规定和明确的操作标准。而长远地看，则预示着“党政领导干部问责”将步入法制化的轨道。

　　莫纪宏直言，目前的许多问责形式“法制化水平还不是很高”，一些制度还需要与法律、法规的立法精神相一致。

　　“还是那句话，我们现在需要的是走规范化、法制化和程序化的路线。”杨建顺说。

　　法制网北京7月14日讯

　　党政领导干部问责暂行规定公布 对七种情形问责

　　国有企业领导人员廉洁从业若干规定（全文）

　　国企领导违反规定被判刑 将终身不得复出

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。《若干规定》明确了国有企业领导人员的廉洁从业行为规范，并规定了对违反行为的处理。

　　国有企业领导人员违反《若干规定》第二章所列行为规范的，将视情节轻重，由有关机构按照管理权限分别给予警示谈话、调离岗位、降职、免职处理。应当追究纪律责任的，除适用前款规定外，视情节轻重，依照国家有关法律法规给予相应的处分。对于其中的共产党员，视情节轻重，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　国有企业领导人员受到警示谈话、调离岗位、降职、免职处理的，应当减发或者全部扣发当年的绩效薪金、奖金。领导人员违反本规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当依据国家或者企业的有关规定承担经济赔偿责任。

　　国有企业领导人员违反本规定受到降职处理的，两年内不得担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。受到免职处理的，两年内不得担任国有企业的领导职务；因违反国家法律，造成国有资产重大损失被免职的，五年内不得担任国有企业的领导职务。构成犯罪被判处刑罚的，终身不得担任国有企业的领导职务。