“分税制”的“二次革命”

　　《预算法》修改“加速跑”

　　本报记者 孙 雷 吉林、北京报道

　　十五载酝酿之后，中国的《预算法》修改终于开始驶入快车道。

　　“《预算法》的修订正在紧锣密鼓进行当中。

　　高强透露，本次《预算法》将主要致力于解决三大问题：预算统一完整性；预算执行的严格规范性；预算监督的严肃有效性。同时，修订时间表也已经初步明确：今年年底之前拟定一个草稿,并在明年面向社会广泛征求意见。

　　然而，尽管对《预算法》的修改毫无疑义，但人们仍然有理由担心改革的彻底性问题：这会是一次多大程度上的制度变革？上述三大问题将在多大程度上获得解决？会是一步到位还是渐次推进？

　　改革最核心：法治OR人治？

　　现行《预算法》诞生于1994年。那一年，中国政府启动了新中国财税历史上迄今影响最为深远的财税体制改革。作为此项改革不可或缺的一部分，现行《预算法》的意义功不可没。

　　然而，在现行《预算法》诞生之日起，便注定了必然被修改的命运。“那是一个时代的产物，是在当年那场改革启动阶段的必然，存在着很多的弊病，但当时则是一种理性的现实选择。”有深谙当年改革背景的人士回忆。

　　在中国财政学会副会长、中国人民大学安体富教授看来，现行《预算法》最引人诟病的，是透明的问题。

　　“外行人看不懂，内行人不明白”，针对中国的预算编制，这一说法早已流行多年，多年的全国两会，这往往都成为人大代表、政协委员们批评的焦点。对此，现行《预算法》在预算编制方面规定的粗陋难辞其咎。

　　另一个“小问题”是现行全国预算审批时间的错位。

　　现行《预算法》第一章第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。然而，实际上每年的全国两会审议预算报告都在3月初。这表面上看只是个时间错位，但带来的后果却是严重的：这意味着，差不多有三个月时间，预算在尚未被批准的情况下便已开始执行了。“《预算法》的严肃性如何保证，又如何保证执行和监督的有力？”有财税专家发问。

　　又比如，现在《预算法》第四章第二十八条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　然而，现实是地方政府早已变相突破《预算法》的上述规定。从省到乡镇一直到村，每个政府层级都有大量的举债。一些地方政府自己组建投资公司，以法人许可身份发行项目债和公司债来解决发债的问题，基层政府拆东墙补西墙……

　　“这无形中带来很多负面的东西，带来很多不稳定的因素。现在这种事情还没有普遍成为危机，但是不能等到矛盾积累到危机时再解决，那时就晚了。”财政部财政科学研究所所长贾康分析道。

　　诸多问题不胜枚举。“概括一下，就是我们的预算管理不完整、不规范、不严格。最核心的问题，是法治的问题还是人治的问题。”高强说。

　　一步到位的困境

　　“没有人会公开否定《预算法》修改的必要性和紧迫性的。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授这样对记者说。

　　据本报记者了解，由于《预算法》修改一度进展缓慢，全国人大另一项重大财税体制改革立法——转移支付立法的进程也被严重拖后。

　　“很关键的一个问题是，现行《预算法》并没有将政府间的事权、财权划分作出明确划分，各级政府责权利不清的情况下，转移支付立法便失去了根基。”一位曾参与立法讨论的人士透露。

　　有鉴于此，上任伊始，曾任财政部副部长且曾在财政部预算司工作多年的高强便把《预算法》的修改排在了自己工作表的第一位。

　　对症下药，总结现行《预算法》诸多弊端，高强指出，本次《预算法》将主要致力于解决三大问题：预算统一完整性；预算执行的严格规范性；预算监督的严肃有效性。

　　然而，看到了问题，并不意味着可以轻而易举地加以解决。“虽然问题摆在那里，但要一步到位修改几乎是不可能的。”一位不愿透露姓名的财税系统人士说。

　　该人士分析指出，目前的《预算法》修改，很大程度上必然受到现行行政管理体制的制约。各级政府事权如何界定，职责如何划分？这必然涉及到广大政府部门利益的重大调整，包括一些部门拥有的财政资金的二次分配权都将取消，阻力可想而知。

　　然而，这一事权划分问题不根本解决，中央地方的财权划分便失去了基本前提。没有事权、财权的清晰划分，中央政府对地方的大量转移支付资金便很难避免专项转移支付层出不穷的现象。

　　部门预算编制改革同样面临困境。

　　理论上来讲，各预算编制部门应该提前安排好各自下一财政年度需要做的事情，所有项目进入项目库，按照轻重缓急在预算中安排。

　　然而，现实情况是，中国仍然处在不断推进改革的过程中，整个社会的发展远没有达到西方社会的稳定状态，各部门任务变化往往会很大、很快，改革在上级主导下很可能随时推进，甚至部门预算机构本身也是被改革的对象。再加上部门利益驱使，相当多的预算编制部门无法提前确定下一年度的具体任务。

　　“而这样，部门预算就会大打折扣，预算编制和部门任务之间就很容易出现‘两张皮’。”资深财税系统人士表示。