王汉斌，曾任第七、八届全国人大常委会副委员长。

　　在地方人大常委会设立30周年之际，人民日报民主政治周刊从6月3日起推出系列报道：《1979：地方人大常委会诞生记》、《西藏人大建设：民主法制精神扎根雪域高原》、《灿烂的业绩——地方人大立法三十年回眸》、《盘点地方人大常委会30年30事》、《公民旁听　见证民主》、《地方人大常委会30年：执法检查迈向常态》、《地方人大常委会设立30年来——代表履职更加务实》。今天我们推出系列报道的最后一篇《地方国家政权体制的重大改革》。

　　8篇报道以第一线的采访、第一手的资料，回放地方人大常委会诞生以来探索创新的真实历程，展现我国民主政治进程波澜壮阔的一幕，以飨读者。

　　——编 者

　　“党的十一届三中全会，扭转了"文化大革命"无法无天的局面，旗帜鲜明地提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的口号，这是全国人民的大好事！”曾任第七、八届全国人大常委会副委员长，83岁高龄的王汉斌向本报记者回顾30年前这段历史时，表现出惊人的记忆力。他字斟句酌，又字字坚定有力。

　　“当时邓小平同志指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”小平同志的话令王汉斌印象深刻，它也像一把失而复得的钥匙重新开启了中国民主法制的大门。

　　王汉斌总结说，30年的实践证明，设立地方人大常委会是个创举，它保证了全国各族人民在依法实行民主选举的基础上，更加有效地实现了民主决策、民主管理、民主监督的经常化、制度化，保证了国家机关合理分工、协调一致地高效运转，从而使人民代表大会制度这一根本政治制度的观念意识从最基层得到了深入，组织方式从最基础得到了保证，职能作用从最日常得到了发挥，人民民主的政治权力从最根本上得到了保障。

　　决策层的酝酿

　　记者：1979年，决策层基于哪些考虑设立地方人大常委会？

　　王汉斌：党的十一届三中全会总结了“文化大革命”无法无天的惨痛教训，提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的目标。当时邓小平同志明确指出，为保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。

　　如何践行民主制度化、法律化？由于1954年宪法规定，地方人大闭会期间，由人民委员会行使权力机关、行政机关的双重职能。这主要借鉴了苏联东欧议行合一体制的模式，当时在地方人大并未设立常委会。对人民委员会的双重职能，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志提出质疑：议行合一的体制不利于人大对政府的监督，也不利于权力机关对行政机关进行监督或者提出相应的改进方案。

　　记者：决策层对设立地方人大常委会怎样下的决心？

　　王汉斌：“文化大革命”中将权力机关、行政机关、司法机关职能均归属到革命委员会。党的十一届三中全会后，如何处理革命委员会，中央领导们的普遍意见是废除这一机构，恢复人民委员会，将革命委员会的权力交由人民委员会承担。但这样做，仍然无法解决议行合一的老难题，不少同志提出要成立地方人大常委会。当时，彭真同志在写给胡耀邦同志的报告中，明确提出在地方组织法中规定在县级以上地方人大设立常委会的设想。最终，解决这个问题是通过修改宪法得以实现的。

　　 邓小平：“我赞成第三方案”

　　记者：为什么最后修改了宪法？

　　王汉斌：当时担任全国人大常委会法制委员会主任的彭真向中央写报告，提出三个方案：一、用立法手段把革命委员会体制固定下来。这样做不赞成的人可能很多。二、取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三、县以上地方人大设常委会，并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称)，这个方案可能比较好些。

　　小平同志批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”

　　之所以要修改宪法是因为如果只修改地方组织法，规定取消革命委员会，恢复人民委员会，设立人大常委会，这样会造成修改后的地方组织法与当时宪法规定不一致的状况。小平说相应地修改宪法，其他不改，所以五届全国人大二次会议通过的修宪决议有八条内容，就是相应修改宪法有关条款。在修改过程中，最初提出的草案是取消革命委员会，恢复人民委员会，设立地方人大常委会。后来于光远提出只作出决议而不对宪法进行修改，势必挑战宪法的权威，应该修改宪法。还有的同志提出不要恢复人民委员会而是恢复人民政府，因为大家都喜欢人民政府这个名称。所以在提交五届全国人大二次会议审议时改为恢复人民政府不是恢复人民委员会。

　　彭真：地方人大常委会负责人要列席全国人大常委会会议

　　记者：地方人大常委会设立之初，遇到了哪些困难？

　　王汉斌：起步工作很艰难。因为地方人大常委会是新设立的机构，很多地方人大不知道如何开展工作。彭真同志提出每次召开全国人大常委会会议的时候吸收地方人大常委会负责人列席，要求地方人大常委会的负责人学习全国人大常委会如何立法，从列席中考虑地方人大怎样开展工作。

　　我记得，彭真同志在每次全国人大常委会会议后，都要召开座谈会，听取地方人大常委会负责人的意见，和他们一起想办法，研究工作中的问题。在座谈会上，彭真多次发表重要讲话，这些讲话以中央文件的形式印发各地，促进各地地方人大常委会工作的开展。

　　1980年4月18日，在全国人大常委会召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会上，彭真同志作了《关于地方人大常委会的工作》的重要讲话。他第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为4个方面:立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权，对指导地方人大开展工作起了重要作用。

　　为了使人大常委会能够充分履行职权，我们研究了如何加强人大常委会的组织，并规定:人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不包括党派、团体和企事业组织、学术团体的职务。这样就可以使绝大多数人大常委会组成人员不兼任其他职务，是专职的，可以集中精力把人大常委会的工作做好。

　　“赋予地方人大立法权是由中国国情决定的”

　　记者：赋予地方人大及其常委会立法权的目的是什么？取得了哪些成果？

　　王汉斌：我国幅员辽阔，各地情况多有不同，全国人大的立法很难完全适应各地具体情况，所以，赋予省级人大及其常委会和较大的市级人大及其常委会制定地方性法规的权力很有必要。

　　各地人大常委会经过30年的实践，成果卓著。立法是人大的首要工作，仅以立法为例，30年来地方人大及其常委会共制定地方性法规近8000件，法工委成了地方人大常委会中最繁忙的工作机构。

　　赋予地方人大立法权是由中国国情决定的。按照1954年宪法的规定，只有自治区、自治州、自治县的自治机关可以制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准。地方人大没有立法权。所以，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的地方组织法、1982年宪法以及修改后的地方组织法，赋予了省一级、较大的市一级人大及其常委会制定地方性法规的权力。

　　记者：那么，全国人大与地方人大的立法权如何划分？

　　王汉赋：区别主要是全国人大有专属立法权，即涉及国家主权、公民政治权利等最基本的制度，由全国人大立法。除此而外的事务地方是可以立法的，但要报全国人大常委会备案。

　　 上下级人大常委会之间是什么关系

　　记者:上下级人大常委会之间究竟是什么关系？据说当时对此颇有争论。

　　王汉斌:当时许多地方要求明确上下级人大常委会是领导关系。但彭真同志说，这并不可行。上下级人大常委会要加强联系，但是，它们之间没有领导关系。对政府的日常工作，人大及其常委会不要干预，不要越俎代庖，以免干扰宪法规定由政府行使的职权。

　　根据法律规定，各级人大常委会直接对同级人大负责，并向同级人大报告工作。地方人大的选举工作，决定地方法院人选、检察院人选等等职权，上级人大都管不了。

　　实际上，全国人大常委会对省级人大常委会可以概括为三个关系:一是法律上的监督关系；二是选举上的指导关系；三是工作上的联系关系。地方人大常委会也受双重监督。一是它要接受本级人民代表大会的监督，向其报告工作；二是如果地方人大常委会的决议不符合法律规定，上级人大常委会有权要求它自行纠正，如果不纠正，可以撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。这一点宪法、地方组织法都有相同的规定。

　　人大工作是一线，不是二线

　　记者：有人总认为到人大工作是退居二线，您怎么看？

　　王汉斌：当时人大常委会的组成人员来自政府各个部门，老同志比较多，有人议论说人大是个“养老院”。这个问题引起了彭真同志的重视。他说，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，不是“清谈清谈”、“建议建议”，而要依法行使权力，进行工作。如今，通过长期的实践，人们也逐渐认识到，人大虽然不是火线，但也不是二线，人大是一线，是在民主法制建设的一线上。这一点，大家的感受越来越深。

　　人大工作主要是立法和监督。可以说，地方人大常委会一抓法规制定，事情就多了。因为任何一部法规短时间都搞不出来，每部法规都需多个部门通力合作。现在地方人大常委会会议经常一次通过几部法规，工作量可想而知。

　　记者：对地方人大常委会的工作您有什么期望？

　　王汉斌：彭真同志曾深有感触地说，我国长期缺少民主习惯，战争时期只能靠政策办事。新中国成立后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。当时彭真同志主张立法不但要从实践考虑还要从法理上考虑，从中外法律中学习，甚至制定每部法律都要研究外国法典。当时，全国人大常委会法工委请我驻外使馆协助购买西方法典共耗资4万美金。到20世纪90年代，全国人大外国法典数量仍超过国家图书馆外国法典的馆藏。(宋伟） (来源：人民日报)