本报记者 陈 欢 上海报道

　　长期以来备受外界诟病的铁路公检法体制，即将启动改革破冰之旅。

　　7月23日，国家公务员局官方网站发布消息称，国家公务员局、铁道部17日在北京联合召开会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行部署，并通报了实施方案。

　　记者从上海市铁路公安系统了解到，铁路公安转制工作已经启动，正在组织铁路公安干警进行培训，以准备9月份的转制公务员考试。

　　但记者从最高人民检察院和最高人民法院获悉，铁路检察院和铁路法院转制目前尚无明确方案和时间表。

　　这意味着，从2003年铁路主辅分离改革时确立的剥离铁路公检法的指导方针起，在经历了6年的利益博弈和制度设计后，即将破冰。而此举将有望带动民航、林业等其他有司法执法权的企业一并改革，从而彻底理顺我国的司法执法体制。

　　企业办司法：

　　管辖权争议诸多之弊

　　铁路办司法，产生于上世纪50年代建国初期。据有关人士介绍，铁路系统设立公检法等机关，是我国在建国初考虑到铁路是国家大动脉、运输的跨区域性、社会治安的不稳定等因素，模仿苏联建制而设置的。

　　铁路公检法目前均为企业身份。事实上，长期以来像铁路一样拥有自己的公检法系统的企业并不止铁路一家，包括铁路在内的交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门均拥有自己的法律机关。

　　这其中，拥有完整公安、检察院、法院建制的仅有铁路、林业和农垦三家，其他如民航部门仅拥有民航公安，无相应的民航检察院和法院。

　　然而，随着我国法治建设的完善，企业办司法的弊端却越来越显现。华东政法学院于以升副教授认为，企业办司法破坏了国家司法、执法机关的统一性，是一种畸形的现象。

　　这其中，最突出的问题体现在管辖权的争议上。按照我国法律的规定，铁路公检法的管辖范围是铁路沿线的车、站及沿线发生的案件，并同时对铁路的工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的刑事、民事和经济纠纷有权管辖。

　　然而，随着铁路运输企业全面参与市场，铁路内部的经济实体与外部市场主体的经济交往日益频繁，加上铁道部原所属的铁路系统的工程局、处、物资单位更多地参与地方经济建设，随之而来的纠纷到底归属铁路法院管辖还是地方法院管辖，不断产生纠纷。

　　2006年，一上海的贸易公司和新疆铁路局下属一企业合作产生的合同纠纷在新疆乌鲁木齐铁路中院开庭，就曾因为管辖权异议引起三次休庭。

　　实际上，铁路公检法的管辖权之争包含了两个层次的问题，其一由于我国法律对于铁路公检法的管辖范围规定比较含糊“铁路沿线、铁路的工厂、企业和专属的铁路居民生活区”的案件，铁路公检法均有权管辖，由此，带来铁路公检法不断扩权，和地方法院争夺管辖权的现象。而且，由于铁路和其所属的公检法天然的隶属关系，铁路公检法往往在办案中偏袒己方的诉讼方。

　　据曾对铁路公检法管辖权做过专门研究的重庆铁路运输法院赵彬法官介绍：最高人民法院曾出具司法解释和意见，其主导思想是将铁路公检法的管辖范围从专属管辖到先立案管辖、指定管辖和以铁路管辖为原则，总体说来，铁路运输法院的管辖范围呈现扩张趋势。

　　然而，这一扩张趋势同时带来第二个问题，即由于铁路管辖跨行政区域，冲突双方往往因跨省域而级别不对称，其共同上级直指最高人民法院，这就意味着，有大量上诉的二审案件涌入最高人民法院。

　　但在最高人民法院尽量不做一审案件、减少二审案件、加强审判指导的改革背景下，大量二审案件涌入最高院显然不符合最高院的改革方向，也不利于司法资源的合理配置。

　　二三十万人的转制

　　目前，全国共有7万多铁路公安，十四家铁路运输中级法院、五十七家铁路运输法院，整个铁路公检法系统人数约二三十万之巨。

　　自2003年确立铁路公检法剥离的改革方针后，如何剥离就成为一道制度难题。“关键是人、财、权怎么配置的问题，具体的说，就是铁路公检法的人往哪里去，财政由谁负担，权限如何划分的问题，而这其中，财的问题最好解决，最困难的是人的问题。”一铁路法院内部人士分析道。

　　在此背景下，2005年，上海铁路局、兰州铁路局和济南铁路局的青岛分局，悄然开始主辅分离改革的试点。“上海铁路运输法院和检察院都只有四五十人，而且相对素质较高，比如拥有司法从业资格的人相对多，改革相对比较容易。”铁路法院内部人士说。

　　当时的改革思路是将铁路运输法院和铁路运输检察院并入所在的区级法院和区级检察院，但限于人事资格和种种原因，这一思路并未落实。

　　而此次公安改革先行，某种程度上也有从业资格的问题。

　　铁路公检法目前均为企业身份，由企业职工向国家公务员的转换相对容易完成，通过公务员考试就可以，而检察院和法院一是要通过司法考试这关，其次我国法律规定，法官和检察官由同级人大任免，而铁路法官和检察官并非由人大任免，向哪个人大及其常委会负责，这其间的问题很复杂。

　　“如果铁路基层检察院法院成建制回归，其所在地会多出一个基层检察院和法院，这会带来新的管辖权问题，如果铁路基层检察院法院被所在区法院检察院“吞并”，则其上级铁路运输中级法院和铁路运输检察分院则无存在的必要，其所在区法院和检察院有相应的上级部门，这样会带来减员裁员的问题。”上述人士分析说。

　　此次公安划转的具体方案尚未公布，但据记者了解，很可能采取铁路公安机关整建制回归，纳入国家公务员序列，像海关缉私警察和公安部直属的经侦警察那样实行垂直管理。由此可避免相应的管辖权纠纷和减员裁员问题，减轻改革阻力。