周天勇

　　土地体制几乎涉及到中国经济和社会的各个方面，从目前的土地产权、交易、管理等体制来看，从资源配置的效率上讲，阻碍了农业规模经营的推进，城镇中的土地分配也并不十分优化；从与土地有关的收益分配看，低补偿和农村房地没有资产性收益，导致农民的利益受损，而土地供应量不足、垄断性供应土地、政府房地产财政和对房产投机及其多套房持有不征税等造成的高房价，也侵蚀了城镇居民的利益；从二元结构转型来看，高房价和农民没有在城镇中低成本居住的选择，实际上是中国农民不能在城镇中永久性转移的最大的障碍。

　　土地体制改革和立法的目的是什么

　　土地体制改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果，应当达到这样一些目的：

　　一是应当将土地体制看作社会主义市场经济体系的一部分，虽然土地有其特殊性，但是，从基础性的体制来看，还要以市场经济的原则配置土地资源，而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。

　　二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制。而体制和立法的结果，不能变成妨碍农村剩余劳动力向城镇转移，阻碍土地流转，使农业不能规模经营。

　　三是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约使用土地资源。例如，使土地资源在城镇中的分配，有利于我们产业结构的优化，保护我们的耕地，并且，防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中，起不到促进服务业发展的作用，如果农业的生产率很低，耕地被撂荒，如果耕地没有得到保护，改革和立法还是不成功的。

　　四是要将房价降低下来，使大多数城镇居民，包括农村转移到城镇的劳动力和人口，能买得起住房，使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移，并使城镇居民安居乐业。如果土地体制改革和立法后，80%以上的想买房的城镇居民，绝大多数进城的农民，买不起住房，改革和立法实际也是失败的。

　　五是使全国性的土地，包括农村和城镇土地科学和合理地规划，并且各城市、交通、水利等等规划，应当与国土规划相协调，并严格按照规划分配土地，而且调整规划也要科学和民主。如果改革和立法后，解决不了目前一任长官，一任规划，规划在各部门不相协调，那么，改革和立法也是不成功的。

　　六是土地体制改革和立法，应当贯彻执政为民，以民为本，以百姓的生计为上，以百姓的利益为重，政府不与民争利，特别是不与农民争利的原则。如果这次改革，并以立法的形式确定下来，其内容总体上还是一部与民争利的法律，那么，从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。

　　关键是明确土地的产权和延长土地使用年期

　　从中国目前的土地的产权看，虽然有国有和集体所有形式，但是仍然存在着产权不明晰的问题。从改革的操作性和立法角度看，土地私有化和将集体土地国有化的操作可行性都不大，还是应当顺着调整所有权和使用权关系的思路去改革和立法较为务实。

　　从农村集体土地来看，主要应当在改革和立法方面落实党的十七届三中全会使用权在时间上长久不变的精神。也就是说，农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。

　　许多住宅用地，因种种原因，其出让到期后让住户再交一次出让金，实际上根本操作不了。不如改为永远使用，可以继承，以交房产税来解决土地使用者对国家的义务。

　　应当改革目前土地50-70年出让期、一次收取50-70年出让金的体制。一是应当延长使用年期，比如城镇住宅用地可以延长到300年，企业用地可以延长到200年；改革一次性交出让金为交纳房产税(住宅、写字楼、商业大厦、宾馆等)、土地使用税(工厂占地等)和两项合征(别墅等)；自然人和法人退出土地使用时，自己剩余的土地使用年期不再交给政府有关部门，而是直接在土地市场上交易；政府除了自己拥有的土地初次出让时按照市价收取年期土地出让收入外，对自然人、法人手中的使用年期内的房产和土地若要交易，则收取交易增值税，对使用中的房产和土地收取房产税和土地使用税。

　　这样的好处是：1、土地市场上形成了多个出让者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。2、政府从土地上的收入不再是一次性将几十年的收入收上来，在一年中花掉，形成吃子孙饭的不可持续的财政；而是形成每年都有的、可持续的有关土地和房产的财政收入。3、将一些沙漠、荒山、滩涂等延长使用年期，有利于社会投资者投资开发的积极性，改善我国的生态环境，提高土地的利用率。

　　从经济学的制度设计上看，延长国有土地的使用年期，并允许手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等等，可以建设一个土地产权较为明晰的所有制度和竞争较为充分的土地供给市场结构。这可能涉及到有关部门的利益的权力，我认为，改革和立法应当以大局为重。

　　明晰产权的重要方式是，从契约制度上讲，要对农民的承包地、宅基地，包括农村公用的村庄土地，以及城市和城镇中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部门登记和发放统一的长期使用权证书。一是统一层次，如由县市级人民政府(考虑行政体制改革为三级政府的趋势)发放；二是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等等方面的长期使用权证，统一由国土资源部门登记认定和颁发。改变现在的林地、土地、住产产权登记方面林业、农业、建设和国土等多部门和县、地、副省级政府多层次登记的混乱局面。特别需要指出的是，产权登记的一层次和一部门，是形成房地产集中统一市场的基础。