在以往的信访接待模式中，往往是群众来反映，信访部门只能不断转交。“不转不行，回答不了。信访反映的问题非常广泛，我们也只能学个皮毛。

　　在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访居高不下，占辽宁省的40%以上。特别是全国两会期间的进京访，沈阳连续多年位居辽宁第一。

　　“而当各行政部门的专业人员进入大厅后，只要是自己职责范围之内，对相关政策明确的，现场就可以代表本部门，给老百姓直接答复、做出处理。”王洪说，曾经定位于“秘书机构”的信访局，现在被赋予了“直接解决问题”的权力。

　　在沈阳上访4年的“基业百花园”案，被认为是信访局“集中用权，就地解决”问题的典型。

　　“这是一个涉及800多户老百姓的案子，核心问题是，老百姓买了商品房后，因为开发商违规建设，超面积或改规划，规划部门验收时，按照规定没有给予办理房产证。”负责该案的信访局区县指导办公室主任高大鹏告诉《望东方周刊》。

　　4年多一直拿不到房产证的老百姓，最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵，但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍，子女无法入学，甚至连房屋也无法买卖。

　　“老百姓买房，手续是合法的，不给办房证，老百姓上访有道理，问题出在开发商身上。”陈国强说，办法只有一个，就是先给老百姓办房证，再成立一个工作组，专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式，得到了沈阳市领导的认可。

　　信访大厅迅速成立了工作组，房产、规划、公安局、法院、信访等15个部门全部参与。曾经做过纪委书记的陈国强非常熟悉办案程序，一套针对开发商的方案悄然铺开。

　　借由沈阳市公安局，信访局传唤了身为市人大代表的开发商，在其被传唤的12小时之内，沈阳市国税、地税及审计部门连夜调来账目，发现了该开发商偷税漏税数百万元的线索。随后公安局对其正式批捕，检察院、法院也同时介入。

　　“信访局的领导还是有魄力，敢承担的。”沈阳市公安局刑警支队专案队队长李悦感慨道。作为公安局派驻信访大厅的挂职干部，李悦知道如果按照常规做法，开发商早就逃之夭夭了。

　　如今，这个案件已经到了法院起诉阶段。据说，这是全国第一个因为没办房证被抓的开发商。“这对整个沈阳市开发商是一个很大的震动，那些拖延办理房产证的开发商们，开始主动到房产局补齐手续。”

　　“唯一的问题是，风险基本是转嫁给了我们。”陈国强说，类似案件在沈阳相当普遍，而为了谨慎起见，房产局发放房产证，都需要一张陈国强签字的单子，也就是说房子如果出现规划问题，信访局需要承担相当的责任。

　　“画个圈，有理也不行”

　　陈国强愿意担负更多的责任。

　　“以前大部分信访都是针对行政问题的，而现在随着市场经济的深化，劳资纠纷越来越凸显。”他认为，虽然许多问题本应由法院处理，但由于成本太大，加上百姓相信信访，“在咱们这么一个体制内，作为政府就不能不管。”

　　而沈阳市19个单位专业骨干的进驻，给了信访局足够的解决问题的能力。

　　在中央提出“慎重使用警力”的意见后，不少基层一时无所适从，甚至由于没有警方的保护，有的法院对某些案件迟迟不敢判决。但在沈阳市信访大厅，沈阳市公安局派驻了大约19名干警维护信访秩序。

　　对于缠访闹访、甚至采用极端手段滋事的情况，公安局都会果断出击。尤其是对于群体性上访，按照规定，大规模群体上访需要选出5人代表介绍情况，在沈阳市信访大厅，如果发现不按规定、甚至挑衅闹事的行为，第一次警告，第二次就会被拘留。

　　“有个圈圈在这里，不按照这个规定来，有理也不行。”陈国强说。他所说的“圈圈”，是信访条例等相关法规。

　　而在沈阳市沈河区信访局，专门有一个派出所派驻，有7名干警，依法治访。

　　借助信访大厅这一平台，沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底，该市信访的一次性化解率达到88.3%，沈阳市进京访的人数大幅下降，去年正常进京上访人数下降72%，非正常访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间，进京非正常访为零，今年全国两会期间，沈阳无一人进京上访。

　　“2008年以前，我们信访局是这里批评、那里通报，现在我们信访问题在辽宁省排末两位，可以挺起腰板，硬气地说话。”李树斌说。

　　要是能把信访干黄了，就好了

　　沈阳市沈河区信访局，是这次沈阳市信访模式变革的一个标本。早在2004年，沈河区就建设了信访大厅，包括司法建议权、干部考核权等一系列职能。“沈河模式”也全国闻名。

　　“信访大厅代表区委区政府行使职权，人力财力全方位都给到，我还有指挥调度权和协调权，所以遇到问题，我这个信访大厅就可以出手。”沈河区信访局局长刘秀兰说。

　　刘秀兰的职务现在已经属于高配，她是副区级调研员、区长助理，还在沈河区委担任组织部副部长。而沈河区信访局4名常务副局长，其中两名都是正处级。

　　沈河区的信访改革相当超前，比如由他们首创的“风险评估”，就试图从源头上控制、消除不稳定因素。其主要意思是，在当地政府进行重大决策之前，协助其对稳定问题做出充分的考察评估。

　　目前这一改革方向在沈阳市信访局也正蹒跚起步。据沈阳市信访局风险评估办公室主任梁威介绍，具体评估的标准包括：“当地群众对该建设项目有无强烈的反映和要求；重大项目实施前，是否会造成其他地区群众的相互攀比”等等。

　　经过一年的摸索，沈阳市2008年完成了42个信访稳定风险评估项目，而其中4个规模较大的动拆迁项目，因为没有达到风险评估的“稳定”标准，被及时叫停。“其中一个拆迁对象是位于沈阳黄金地段的教堂，涉及教众好几千。”

　　但风险评估做得并不顺利，地方政府的项目与工程来之不易，不会轻易接受此类评估。而且，“我们没有那么多精力去做这个，别人不来找我们，我们也不好去做。再说，这本来就应该是职能部门在项目启动之前考虑的。”刘秀兰说。

　　“有问题应该走法律程序，其实用不着专门设信访这个部门，否则要职能部门干什么？”刘秀兰觉得，“将来要是能把信访干黄了，法治社会就算可以了。”■

　　（特约撰稿孙陆芳对此文亦有贡献）