2008年5月12日，举世震惊的汶川特大地震发生。面对这突如其来的灾难，全中国迅速行动起来，目标只有一个：不让灾区的任何一位同胞变成孤岛。

　　15个月后的8月12日，来自政府部门、社会组织、企业的代表和专家学者共600多人相聚北京，举办社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会。会议为期3天，于今日结束。会上，大家一起回顾、总结了我国救灾管理制度的得失以及社会组织在参与灾后救援中所遇到的问题、得到的经验和教训，探讨了社会组织参与灾害救援活动的行为规范。

　　“尽快修订公益事业捐赠法或制定募捐管理条例，通过法律法规的方式，完善中国救灾管理制度。”这成为许多与会人士的共识。

　　成效

　　救灾法律发挥重要作用

　　我国是世界上自然灾害最多、受自然灾害影响最大的国家之一。

　　有数据为证：20世纪50年代，我国由于自然灾害所造成的年均损失约为476亿元。到了2007年，我国因灾直接经济损失达2363亿元。2008年，由于年初的冰雪灾害和汶川大地震，各类自然灾害造成的直接经济损失高达11752亿元。近年来，中国每年因灾死亡人数都超过2000人；遇到巨灾，死亡人数更多，2008年汶川地震，死亡与失踪人数超过了8万人。

　　“古今中外的经验表明，要减少人民生命与财产的损失，最重要的手段之一就是构建一套完善的救灾管理制度。”中国扶贫基金会执行副会长何道峰认为。

　　经历了改革开放以来30多年的发展，具有中国特色的救灾管理制度已初步形成。我国制定了一系列的救灾法律、法规。国家层面颁布了突发事件应对法、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《救灾捐赠管理办法》。这些都为救灾工作提供了法律依据。

　　清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜受中国扶贫基金会的邀请，在短短几个月时间里，前后3次去四川就中国救灾管理制度进行调研。在调研中，他掌握了大量的第一手资料。

　　“汶川地震是对中国现行救灾管理制度的一次全面检验。”邓国胜说。与国外的救灾体制相比，无论是从抗震救灾的过程看，还是从抗震救灾的结果看，我国现行的救灾管理制度都表现出了明显的优势。一是反应迅速，救灾及时。从中央到地方快速启动应急预案，积极行动，开展抗震救灾工作。我国快速、高效的救援行动，受到了国内外一致好评。二是统一指挥，部门协调。我国在第一时间成立了抗震救灾指挥部，统一指挥和协调各部门的行动。正因为如此，在整个救灾过程中，总体而言，各部门之间协调一致，调度有序。三是政府主导，军队参与。在历次救灾中，政府始终发挥了主导作用，军队则扮演了救灾的主力军。汶川地震也不例外。

　　“这再次说明，具有中国特色的救灾模式具有明显优势，并适合中国国情。”邓国胜认为。

　　局限

　　最突出表现在两个方面

　　邓国胜通过调研发现，这次巨灾也放大了中国救灾管理制度的不足。

　　“其中，两个最突出的局限是：民间组织和志愿者缺乏有序参与的渠道；捐赠机制存在明显的缺陷。”邓国胜认为。

　　在民间组织参与渠道方面，无论是突发事件应对法、《国家突发公共事件总体应急预案》，还是《国家自然灾害救助应急预案》，都从法律法规上明确了公众参与的原则。

　　“但我们在调研中发现，无论是紧急救灾阶段、过渡安置阶段，还是灾后重建阶段，民间组织和志愿者的参与还存在很多制约。”邓国胜认为，这主要表现在缺乏制度化的参与渠道，政府与民间组织的沟通与协调严重不足，民间组织参与灾后重建的优势没有得到充分发挥，民间组织参与的效率与效果受到很大影响。

　　邓国胜认为，迄今为止，我国的救灾管理制度在志愿者参与方面，还只是泛泛的、原则性的规定，缺乏具体的、可操作性的办法。在汶川地震抗震救灾过程中，志愿者的参与问题更为突出。由于中国的志愿者组织极不发达，本次汶川地震中绝大多数志愿者的参与都是自发的个人行为。由于制度化渠道的严重缺失，志愿者的作用没有充分发挥，志愿者资源没有能够得到有效利用。

　　“汶川地震也充分暴露出现行捐赠机制的弊端。”邓国胜说。

　　他分析，在募捐或受赠主体方面，公益事业捐赠法只规定了受赠主体，而没有明确募捐主体，这是现行法律最大的缺失之一。《救灾捐赠管理办法》虽然明确了具有救灾宗旨的公募基金会是惟一的募捐主体，而政府民政部门和公益性社团可以是受赠主体，接受社会捐赠，但这一规定也有模糊的地方。

　　“可见，我国的救灾管理制度和捐赠机制还存在一些不完善的地方，这意味着我们还可以做得更好，还有很大的制度创新空间。”邓国胜对此充满信心。

　　完善

　　应修订公益事业捐赠法

　　“当前中国救灾募捐市场的一个基本特征是，募捐市场具有一定的集中性和封闭性。”邓国胜说，以往历次救灾中，政府往往只允许红十字会、慈善会募捐。在汶川地震救灾中，国务院办公厅下发了临时性的规范性文件，民政部批准了16家全国性公募基金会可以募捐。但有的省份仍然不允许这些公募基金会募捐。而从实际募捐的结果看，适度放开的省份，募捐市场越做越大，而且由于本次救灾募捐的监管相对到位、募捐信息相对更公开透明，募捐市场没有出现混乱，募捐的效果也比较好；而沿用传统模式募捐的省份，虽然也没有出现募捐市场的混乱，但是市场并没有做大，募捐的结果反而不理想。

　　“所以，无论是依据现有的法律法规，还是从实际救灾募捐的效果看，都应该适度放开募捐市场，允许广义的扶贫济困性的公募基金会进行救灾募捐。”邓国胜说。

　　他认为，解决这一问题的根本办法是尽快修订公益事业捐赠法或制定募捐管理条例，通过法律法规的方式，确认公益性慈善组织的募款资格。

　　本报北京8月14日讯