《瞭望》文章：综合减灾“十二五”规划编制理念

　　目前我国已越来越多地在城乡规划中引用综合减灾观念，但涉及灾种少，手段单一，缺乏相关规划内容及有效控制机制，使城市综合减灾规划形同虚设

　　文/金磊

　　随着“国家综合减灾十一五规划”（2006～2010年）完成期的临近，极有必要从战略高度研究并深化“十二五”期间国家在综合减灾规划上的相关事宜。

　　2009年5月26日，由本人出任组长的北京减灾协会课题组完成了北京市发展和改革委员会下达的《“十二五”期间北京市提升城市综合减灾应急管理水平的重点、思路及对策研究》项目申报书，课题组专家回溯了“十一五”期间（2006～2010年）国内外重大“灾事”背景下的防灾减灾策略及相关问题。通过这项工作我感到，国家极有必要组织相关部门结合正在和将要开展的“十二五”规划，研究各部门、各产业链中有可能涉及的突发事件（自然灾害、人为事故、公共卫生、社会危机四大类）问题，在准确评估国内外灾情及发展态势的情况下，抓住推进中国城乡综合减灾战略的要害问题，明晰“十二五”规划编制的理念。

　　灾害风险及规律的启示

　　据世界第二大保险公司慕尼黑再保险公司公布的数据，2008年全球在自然灾害中死亡人数达22万人以上，损失2000亿美元，2007年这个数字是820亿美元。2008年是继2005年美国“卡特里娜”飓风、1995年日本神户大地震后，第三次最具毁灭性的自然灾害年。

　　亚洲付出的生命代价最为惨痛：2008年5月初，缅甸热带风暴“纳尔吉斯”造成8.5万人死亡，5.4万人失踪，损失金额40亿美元；中国汶川大地震死亡和失踪人数近10万，物质损失金额近1000亿美元，但由于该地区保险水平低，只得到3亿美元保费；2008年初春，中国18个省（区、市）遭受冰雪灾害，电网及公路损失210亿美元，其中160亿美元已投保。相比之下，灾害较重的美国和欧洲，死亡人数少，且保费高，如美国两次飓风艾克和古斯塔夫的投保损失费分别为150亿美元和50亿美元。

　　2009年5月，联合国公布全球减灾风险评估报告，提供了一系列前所未有的全球灾害风险趋势分析、灾害分布图，以及相关应对措施，极有助于重新界定全球减灾重点。比如，在中低收入国家，经常发生的灾害破坏了人们的生活，而缺少政府关注、毫无计划的城市化以及低迷的经济形势更加剧了这一点。1980年以来，这类持续、低强度的灾害事件给居住区带来的破坏增加了5倍多。该报告以洪水为例指出，1990～2007年间，全球因洪灾死亡人数上升了13%，经济损失增加了35%；全球自然灾害风险分布非常不均，并高度集中于较贫困国家，且灾害后果截然不同，如日本和菲律宾遭受热带风暴人口大致相当，但菲律宾死亡人数一般要高出日本17倍；各类灾害事件与天气相关的灾害风险正在快速扩张，在亚洲和拉丁美洲的12个国度中，97%的城市灾害损失都与天气灾害有关。

　　再有，世界上超过96%的产品与化学相关，因此提供一个公开透明，让公众对化学品及其企业有客观认知的环境非常必要。2009年5月27日国际化学品制造商协会（AICM）召开会议探讨了在“责任关怀”下引领可持续发展的思路。2001～2005年中国公共场所泄漏、中毒事故死亡率数值约为1.25（人/百万人口），高出发达国家10倍的水平。人们在用微笑诠释生与死的从容时，更要找寻到体现国家实力的综合减灾的可持续对策，全面关注“酿灾规律”，并从中有所悟。

　　加大应对巨灾的综合能力

　　2009年5月12日，民政部在总结2008年防灾减灾工作时，强调从11个方面推进减灾工作：包括救灾的应急体系法规建设，完善灾害管理体制，大幅度提高救灾标准，修编国家及地方应急预案，强化应急储备，完善灾情信息上报系统，尽快部署并实施全国灾害的风险隐患调查及减灾能力调查，继续推进社区减灾工作的力度，全社会动员机制的建立，规范志愿者行为，加强减灾方面的国际合作，加强减灾和救灾方面的科技支撑能力建设等。

　　国务院新闻办近日发表了《中国的减灾行动》白皮书，它与20年前的《中国21世纪议程》白皮书一样是国家层面的减灾战略。如何形成防灾减灾的综合联动机制，是“十二五”规划面临的关键问题。

　　需要加大应对巨灾的综合能力建设。

　　汶川大地震已过周年，各项灾后重建工作在有条不紊地展开，尽管在重建策略及技术细节上有这样那样的争议，但更多的共识是，如果只考虑以建筑物为主的灾后重建，那仅仅是在重走过去的路，真正面对巨灾的能力建设必须包括灾害管理体系的建设。从综合减灾上讲，这种能力的框架指：重视风险意识能力的建设，重视风险理解能力的建设，重视灾害风险防御能力的建设，重视风险状态下的应急能力的建设。须注意的是，现代巨灾距中国城乡，包括大城市并不遥远，虽国际上迄今未给出严格定义，但其特点有如下表现：较为罕见；持续时间长；事发突然，演化快；覆盖地域广，受灾人口多；直接损失巨大；多种因素呈灾变链式反应；关键基础设施不能正常运行；时间压力大，抢险救灾很快进入极限期；防灾减灾具有跨部门、跨行业、跨地域的特征；地方或部门应对能力有限，只有中央政府投入才可扭转灾情等。

　　需要开展跨部门的综合减灾实践。

　　近年来有的省（市）环保部门与消防部门系统开展了跨域的研究与减灾行政管理，这应在全国逐步推广。2008年初由18个部委共同制定的《国家环境与健康行动计划（2007～2015）》正式启动，以综合减灾的系统观全面看待并分析环境灾变。2008年11月山西省朔州市环保局与朔州市消防支队联合成立突发环境污染事件应急救援指挥中心，以确保环境污染事故突发时，能最大限度地降低危害及损失，发生火灾时，防止灭火措施造成环境污染。朔州是山西通往全国的交通要道，每天都有大量运输车辆通过，其中有大量装载危化品的车辆，运输中稍有不慎即会引发泄漏等环境突发事件。朔州市环保局经过反复对比研究认为，有害物质泄漏污染一般包括大气和水污染、固体废物及放射性污染，极易现场起火或爆炸，要求施救队伍必须迅速抵达现场，控制灾害事态发展。此种观念，成为朔州市组建应急救援综合型“联队”的认识基础。

　　综合减灾规划不能形同虚设

　　当前亟须加强综合减灾应急管理的基础性研究。应急资源配置及其生命线系统的安全运营是综合减灾风险管理的关键，这里提及的基础性研究指风险管理及其评估的标准化，其作用，一是有利于规范风险管理活动，二是有利于提高风险管理的效率。应急管理的基础性问题涉及应急资源问题的相关研究、非常规突发事件应急资源布局的特征研究，风险分析在应急资源布局研究中的应用等。

　　从提高应急管理系统运行高可靠性出发，基础性研究还包括组织结构、时间序列分析、法律法规与系统功能等方面的研究。在一个高效的应急管理系统中，倘若某个环节发生故障，将给整个应急指挥或执行系统带来不可估量的损失。为此借助可靠性理论有助于提高应急系统的运行可靠性，极大地实现公共安全保障效能。

　　目前我国已越来越多地在城乡规划中引用综合减灾观念，但涉及灾种少，手段单一，缺乏相关规划内容及有效控制机制，使城市综合减灾规划形同虚设，加强以风险控制为中心的城乡综合减灾规划已十分重要。有效的综合减灾规划内容包括：城市综合减灾能力评估；确定防灾总体目标；针对不同风险度，制定不同容忍等级的系统对策；给出灾前、灾中、灾后不同环节的防灾减灾支持系统。每个综合减灾规划，都不应排斥单灾种规划。“十二五”规划期内，建设主管部门必须严格要求大中城市在防灾减灾规划中加强综合减灾与单灾种规划的协调研究，用综合减灾规划指导单灾种规划，从而保障综合减灾规划目标的最终实现。

　　加强国民的应急避险教育与安全文化养成教育也十分重要。2007年颁布的《国家突发事件应对法》已明确了防灾减灾教育的重要性，但从目前的情况看，公众应急管理教育尚流于形式，深入的安全文化教育多是“空白”，教育方式过于集中在避险知识上，不仅宣传教育体系不健全，更缺少相关教材及高质量的门户网站。2009年6月1日国家九部委联合发布《社会消防安全教育培训规定》，虽然使防灾教育落实在消防上，但其核心问题还须向全民安全文化教育拓展。由此,建议转变观念，在应急管理教育中融入安全文化理念及模式的教育；按需施教，有针对性地在大中小学开设具有科学性、趣味性的安全文化教育；抓住社区及家庭，强化基层的安全文化教育，细化应急预案及逃生路线及执法的普及教育等。

　　在处理危机的过程中，须充分利用媒体，有序地传播准确的信息。“十二五”期间，有效的危机传播建设规划应包括：建立城市危机管理论坛，设立专门人员与市民沟通的在线交流；在主流门户网站和新闻网站发布成系列的专题；利用新媒体渗透率高的特点，完善深化风险文化的教育模式等。我国过去几年虽在综合减灾体制机制上有进展，从中央到地方组成了减灾委（办）机构，但由于它们缺少统一减灾体制约束下的管理，造成的现实困惑是：指挥部与同级的应急办之间职责未划清；议事协调机构与联席会议缺少权威性；某些领导小组与应急管理缺少关联度等。（作者为中国灾害防御协会副秘书长、北京市人民政府专家顾问团专家）