今日起职务犯罪案件审查逮捕提级 专家解析原委

　　县市级检察院直接受理侦查案件改由上一级检察院审查逮捕

　　2009年9月1日起，全国大部分地区将实施省级以下(不含省级)检察院直接受理侦查案件由上一级检察院审查逮捕的改革，经过长时间的论证与博弈，最终在职权配置上以审级调整而非机构重组的方式，为检察机关职务犯罪侦查权的存废问题定分止争。

　　这项改革是中央政法委确定的司法改革的重要内容。为什么要进行这项改革？改革有什么重大意义？改革的过程中又有哪些难点和重点问题？今天，记者采访了中国法学会刑事诉讼法学研究会副会长、北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉和中国法学会诉讼法学研究会副会长、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东。

　　改革背景自侦案内部监督缺乏有效性

　　逮捕是我国最严厉的强制措施，涉及公民的基本权利和人身自由，审查决定是否采取逮捕措施就需要慎之又慎。检察机关自侦案件过去都是自行立案、自行侦查、自行逮捕、自行起诉，这种状况和我们侦、诉、审分离原则是相悖的。多年来理论界和实务界对这样的状况一直给予批评，这次改革是中央政法机关回应批评而采取的有意义的举措，学界非常赞赏并给予了充分肯定。

　　对于这项改革如何进行，学术理论界曾有不同的意见，过去有两个方案：一是仍由检察院负责但提高审理级别；二是交给法院由法院来审查。

　　宋英辉告诉记者，从我国现实来看，由法院审查的可能性小，因为这涉及到宪法和刑事诉讼法的修改，法院在人员配置等各方面的条件也不具备，而且还会给本来业务就比较繁忙的法院带来新的问题，所以在这次司法改革中还是采取了检察院内部提高一级审查的方式，即县市一级的审查逮捕普遍提高一级。

　　“国外审查批捕基本是法官来审查，而我国是由检察机关来审查，公安侦查的案件由检察机关审查批捕，有先后的监督和制约关系，但是检察机关自侦案件则是自行决定侦查、逮捕、起诉的，尽管检察院内部有分工和制约，但毕竟是内部监督，缺乏有效性。”宋英辉说。

　　陈卫东告诉记者，这项改革主要是在多年来检察机关自侦案件缺乏有效监督的背景下提出的。不少检察院是一个检察长既管侦查又管逮捕，这样内部制约就更弱了，有些重大的案子检委会直接就决定逮捕，制约和监督就更少了。侦查和逮捕由同一个检察长决定或同一个检察委员会来讨论决定，使侦查和侦查监督之间的关系就失去了平衡。

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　　 意义重大利于摆脱地方有关部门干预

　　有人提出，虽然上提了一级但审查权最终还是在检察机关，仍然是检察系统内部的领导与被领导关系，宋英辉则认为“意义完全不同”。

　　“改革加强了对侦查批捕的监督，慎用逮捕可以保障公民的基本权利，也有利于保障程序的公正性。”宋英辉说，逮捕决定由不同的检察机关和在不同的领导下作出，能够更好地发挥各自的职能和作用，有利于发现和纠正错误，保障自侦案件的质量。

　　职务犯罪案件是国家工作人员特别是国家干部的犯罪，案件所涉及的关系网可谓错综复杂。

　　“此项改革有利于摆脱职务犯罪案件的地方干预。”陈卫东态度鲜明地指出，若是自行侦查、自行决定逮捕，由于检察院是按行政区划建制的，对本辖区内的案件进行侦查逮捕时，难免会受到本地有关人员的干预，审查逮捕调整到上级检察机关后，能更好地排除当地有关机关对职务犯罪案件的干扰。

　　后续工作诸多难点亟需配套措施跟进

　　记者了解到，这项改革由最初的7月1日实施推迟到了9月1日。陈卫东告诉记者，改革推迟实施的首要原因是其与法律的衔接这一最大难点。

　　据介绍，现行法律和司法解释设计的程序，包括案件审查批捕的时限，原来都是按同级检察机关审查批捕进行设计的，现在上提到上一级，没有相应的法律调整是很难做到的。

　　“我国刑事诉讼法规定的审查批捕最长期限是7天。”陈卫东说，过去，7天都紧张，现在要本级提出初步意见后再提交上级审查，没有充足的时间进行审查，有可能不利于保证案件质量。

　　宋英辉举例说：“西部偏远地区报送材料比较困难，还有的城市和省院城市不在同一个地方，路途上需要花费大量时间，这样审查批捕的时间就更短了。”

　　“因此，要从新的批捕路径来设计新的批捕程序。”陈卫东说。

　　宋英辉则认为，现行的法律期限不可能突破，只能在技术和制度层面上进行相应完善，如使用内部网络办案软件报送有关材料和证物照片等。

　　此外，此项改革给检察机关的办案期限、办案保障、人员编制等也带来了很大挑战。

　　“改革后，市省级检察院批捕案件量会增大，对人员素质要求更高、压力也更大，人员配备需要一段时间。”宋英辉说。

　　“相应程序和配套措施的完善是必不可少的。”陈卫东认为，要实现改革的初衷，就要完善相应的软硬件设施和配套程序，否则就会变成下级检察机关提意见，上级检察机关仅履行个手续，这样不但会使改革流于形式，而且会浪费宝贵的司法资源。（记者徐伟张亮 法制网见习记者 林燕）

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　　 批捕提级阻退40余说情人

　　试点经验

　　去年4月，四川省在广安市两级检察院开展了职务犯罪案件逮捕由报备改为报批的试点工作。截至今年8月，广安市人民检察院已成功办结基层院直接立案的职务犯罪备改审案件12件14人。

　　据了解，广安检察院的试点工作始于2008年4月15日，确切的试点检察院是广安市院所属的岳池县检察院。

　　4月22日，岳池县检察院依照试点方案向市检察院侦监部门报请审查逮捕涉嫌贪污的犯罪嫌疑人杨某。经审查，其涉嫌贪污2.3万余元的犯罪事实清楚，证据比较扎实。广安市检察院侦查监督处邀请了本院公诉处、自侦部门、研究室参与案件讨论，然后报请分管检察长。最终以杨某认罪态度好，涉案金额较小，积极退清了全部赃款，无逮捕必要，作出不予逮捕的决定。

　　为了取得更多的经验，从2008年8月1日起，广安市检察院将试点范围扩大至全市5个基层检察院。

　　2008年5月，武胜县检察院移送的犯罪嫌疑人李某、张某涉嫌贪污拆迁房屋补偿款案，广安市院侦监部门审查后认为，两人在逃，没有口供，现有在案证据不能证实两人参与套取拆迁房屋补偿款的犯罪事实，遂以事实不清、证据不足作出了不予逮捕的决定。

　　承办此案的检察官告诉记者，由上级院作出逮捕决定，强化了制度性监督，有助于防止逮捕措施的滥用。

　　据了解，以前广安市基层检察院侦查监督部门在办理本院自侦部门移送审查逮捕的自侦案件时，常常会遇到这样的困惑：作出逮捕决定，难以抵御说情风，不作逮捕决定，又可能造成自侦部门甚至“一把手”的不理解。由上一级检察院审批下级院办理的职务犯罪逮捕案件，可以弱化对本级院立案和侦查带来的影响，更重要的是有利于排除外部的干扰和阻力，使说情者望而却步。

　　在广安市检察院审批的12件14人中，所涉及的4个基层院面对说情者均告知“由上级检察院决定逮捕”，因而阻退了40余人(次)的说情问题。同时，也增强了案件的保密性，当地知悉案件侦查情况的人员范围缩小，在一定程度上减少了案件因为保密不够而办成“夹生案”情况的发生。（记者马利民）

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　　 报批路径使用文书亟待统一

　　地方声音基层检察院

　　表面上，职务犯罪审查逮捕上提一级，似乎只是检察机关内部职权配置上的变动，实际上，这一改革牵一发而动全身，事关反腐大局。基层检察机关如何看待这项改革？都做了哪些必要的准备？又有哪些亟需破解的难题？让我们听听3位来自一线的检察长的心声。

　　在案件初查上狠下功夫

　　谭长志(山东省临沂市兰山区人民检察院检察长)：实话实说，目前，这项改革的确会给我们的工作带来一定不便。但从长远考虑，这是加强自侦案件监督的重要途径。

　　面对刑拘时间短的难题，我们明确要求，在初查上必须狠下功夫。改原来分科作战为实施侦查一体化，将现有反贪、反渎局的5个侦查科室，两个综合科室的人员重新优化组合，根据干警个人的特点分成若干小组，在最短的时间内取得有效外围证据，集中有限兵力实施整体作战。我们已经准备4个月了，只要严格依法办案，这项改革就不成问题。

　　当然，目前在操作上还面临一些难题。比如，在具体办案中，采取哪种路径来报送案件材料？是由基层院反贪局到基层院侦查监督科，再到上级院侦查监督处，还是由基层院反贪局到上级反贪局，再到上级院侦查监督处，或是直接由基层院反贪局到上级院侦查监督处？

　　我们急切希望，上级在操作程序、使用文书等细节问题上尽快给予明确规定。

　　由单兵作战转向立体作战

　　翁跃强(浙江省义乌市人民检察院检察长)：这项改革与其说是压力，不如说是更大的挑战。针对我院案多人少问题突出的现状，我们提出了由单兵作战向联动立体作战、集合作战的转变。一旦发现重大职务犯罪案件线索，反贪等部门可以在全院范围内抽调干警，这样就可以最大限度地缓解案多人少的矛盾。

　　改革实施后，我们将把查办自侦案件人员分为审讯突破组、外围取证组、机动协调组和搜查组，集中优势兵力攻其一点，这样就能最大限度地压缩时间，提高办案质量。

　　按照加强权力监督制约的规律，职务犯罪案件审查逮捕上提一级，将促使检察机关和检察人员产生必须更加慎用逮捕措施的心理预期，进而把上级强化监督的压力转化为自身提高案件侦破能力的动力，更加注重转变执法理念和办案方式。

　　探索利用非羁押措施

　　金万新(江苏省常州市武进区人民检察院检察长)：武进区检察院在查办职务犯罪适用非羁押措施方面，早就积累了一些经验。据我们调查，50%以上的职务犯罪嫌疑人没有羁押必要。犯罪嫌疑人讲清情况后，采取取保候审措施，90%以上都能积极配合侦查工作。

　　武进区检察院离市检察院比较近，业务往来比较方便。我们已经开通了内部网，上级检察机关可以实现远程阅卷和远程提审。另外，我们在硬件设备、人员配备上，也已经做好了充分的保障。

　　改革试行后，有些偏远地方，交通不便，硬件保障不足，建议上级检察院可以派出工作组进行巡回审查批捕。同时，上级检察机关应及时补充审查逮捕力量，确保下级院提请的逮捕审批，得到及时的审查。记者徐伟赵阳 张亮

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