令人震惊的“三鹿奶粉事件”引发国人对食品安全的关注，也使立法机关对出台《食品安全法》更加审慎。

　　按惯例，一部法律草案一般经二次审议之后意见就基本趋同，三次审议后就将表决通过。

　　2008年8月，十一届全国人大常委会第四次会议审议了食品安全法草案二次审议稿。大家普遍认为，二次审议稿广泛吸收了常委会组成人员和社会各界的意见，修改得比较好，建议进一步修改完善后尽早通过。

　　谁料想，几天后爆发的三鹿有毒奶粉事件，让这部被千呼万唤的法律“搁浅”。

　　“这个法律名称再叫食品卫生法就不合适了”

　　“孔雀石绿、苏丹红、三聚氰胺，这些我们之前从来没有听说过的化学名词，统统出现在食品事故中了。”食品安全法草案起草负责人之一、全国人大常委会法工委行政法室主任李援痛心地说，“这些东西，老百姓看不见，摸不着，闻不到，尝不出……”

　　据统计，仅十届全国人大期间，就有3000多人次的全国人大代表提出食品安全方面的议案和建议。

　　不过，到底是修改已有的食品卫生法，还是制定全新的食品安全法，代表们莫衷一是。

　　在李援看来，“卫生”通俗讲就是干净，注重的是食物的表面现象和外部环境，而“安全”就是无毒无害，已经深入到了食物的内在品质。

　　就在全国人大代表大规模建议修法之时，相关立法规划也随之启动。2003年，十届全国人大常委会将修改食品卫生法列入了本届立法规划。次年，食品卫生法的修改工作就开始了。

　　随着修订工作的展开，草案的内容不断丰富，增加了食品安全风险评估、食品安全标准制定以及与农产品质量安全法衔接的内容，已经大大超过了食品卫生法的内容。“这个法律名称再叫食品卫生法就不合适了”。2007年10月31日，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《食品安全法(草案)》，至此，方向敲定。

　　法律名称两个字的改变，意味着从观念到监管模式的提升。李援认为，此前对食品安全事故监控处于失控半失控状态。他坦言:“这源于监管体制不健全。”具体说来，一是食品的监管措施、方式有漏洞;二是缺乏规范企业行为的行之有效的制度和机制;三是从田间到餐桌，多部门分段监管不衔接。

　　2007年12月，时任国务院法制办主任曹康泰受国务院委托作草案说明时透露，产生食品安全问题的一个主要原因，是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善。对此，食品安全法草案对症下药，一一破解:建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度;建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力;强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任;建立分工明晰、相互协调的食品安全监督体制;建立畅通、便利的消费者权益救济渠道。

　　当时的舆论认为，食品安全法草案焊牢了食品安全监管链条。

　　针对三鹿奶粉事件，食品安全法草案作出了8项重要修改

　　起草者思考的问题，同样是审议者关注的问题。

　　在2007年12月的十届全国人大常委会第三十一次会议和2008年8月的十一届全国人大常委会第四次会议上，食品安全监管体制一直是争论的焦点。

　　审议者不明白，“十来个部门怎么就管不住一头猪”?一些全国人大常委会组成人员在参加执法检查时发现，卫生部门只检查卫生，看到有人给肉注水却管不了，因为那是工商部门的职责。多头管理，反而成了没人管理。为确保法律的实施效果，他们建议，将多头、分段的监管体制，改为由一个部门主管、实行全程监管，或者在原有监管体制的基础上，明确一个主管部门。他们还退了一步，“如果难以做到，建议设立食品安全委员会统一监管，其他部门根据自己的职责分工，相互协调、各负其责”。

　　不过总体而言，大家普遍认为，二次审议稿修改得比较好，建议进一步修改完善后尽早通过。

　　但是就在十一届全国人大常委会第四次会议闭幕后的几天里，三鹿有毒奶粉事件浮出水面。

　　2008年9月10日，陕西、甘肃、宁夏等地出现多个婴儿患肾结石病例，疑为食用问题奶粉所致。11日，三鹿集团承认奶粉受三聚氰胺污染。稍后，不少品牌奶粉被检出含有三聚氰胺，近30万名婴幼儿受到损害，5万余名婴幼儿需住院治疗。一时间，老百姓“谈奶色变”。

　　这个突发事件成了食品安全法草案的试金石。

　　“随着三鹿奶粉事件的情况每天被披露，我们就对照着现在的草案，看对暴露出的问题是否能管得住。”李援说，“几乎是和事件发展同步的，今天看到有问题，就加一条，明天又有新的问题了，就再加一条。”

　　三鹿奶粉事件中，最致命的问题便是添加了三聚氰胺。为此，草案三审稿增加了两条规定，其一是卫生部门在制订食品添加剂标准时，要经过风险评估，证明食品添加剂是“安全可靠、技术上确有必要的”才能列入食品添加剂目录，不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其他危害人体健康的物质。

　　立法部门发现，三聚氰胺的添加是在奶站环节，也就是在牛奶被企业收购之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛养殖及牛奶收购站归农业部门管理。此前的草案中，因为规定食用农产品由农业产品质量安全法负责，所以农业部门是被排除在食品安全监管链条之外的。于是，三审稿在二审稿“建立健全食品安全协调机制”的基础上，又增加了“县级以上地方政府要对食品安全实行全程的监督管理”规定。

　　立法部门还注意到，对于三鹿奶粉存在的问题，很早就有人举报反映，但直到9月才被处理。为此，三审稿增加规定，要求国务院有关部门在获知有关食品安全风险信息后，立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即依法进行检测并进行食品安全风险评估。

　　在这次奶粉事件中，有不少被检出三聚氰胺的产品是国家免检产品。事件发生后，国务院已经废除了食品的免检制度。草案三审稿更是从法律高度明确，对食品不得实施免检。

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　　“"民事赔偿优先"的规定，也是在"三鹿奶粉事件"之后才规定的。我们发现，按照规定，行政罚款就已经先让三鹿破产了。所以国家不能先把钱拿走，而是应该让民事赔偿优先。”李援说，三鹿奶粉事件爆发后，各相关部委对草案的每条规定都抠得非常细，“一定要明确责任和权力所在，以免将来出了事故之后责任不清”。

　　立法部门抓住了这次难得的自我修正的机会。到2008年10月十一届全国人大常委会五次会议第三次审议，食品安全法草案已经作出了8项重要修改。

　　“尽管有一些反对意见，但是我们还是把这些修改意见坚持写上了。”李援说。

　　跨越两届常委会、经历了四次审议，食品安全法草案得以通过

　　“食品安全法草案针对三鹿奶粉事件作出规定，非常必要和及时，也顺应民心。”全国人大常委会组成人员对新草案这样评价。

　　2008年10月24日，全国人大会议中心，十一届全国人大常委会第五次会议分组审议食品安全法草案。常委会组成人员又活跃起来。

　　如果没有重大分歧，法律草案一般经三审就会通过。那么这部在提交三审前作了较大修改的草案，要不要付诸表决?常委会组成人员有了分歧。

　　有委员认为，这次三审不安排通过是完全必要的，这是一部涉及到民众生命健康的法律，应该认真地再审一审，再广泛听取一下人民群众的意见，让它更科学、更合理。但也有人建议这次会议审议后通过，因为“百分之百、十全十美也不可能，现在很需要这样一部法律”。

　　但是常委会组成人员也普遍认为，修改后的草案还是有不足，尤其是监管体制问题。

　　“许多委员都提出，不断发生食品安全事故，都是在分段监管体制下发生。如果还维持这种监管体制，我们的食品安全现状就不可能改变。”李援说，这也是我们这次立法特别关注的问题，属于我这一段的我管，不属于我这一段的我就不过问，就使得一些信息、一些事故的处理不及时，造成我们的食品事故一旦发生，尽管有这么多部门，事故仍扩大和蔓延。“三鹿奶粉事件是一个突出的表现，教训非常深刻”。

　　“现在一下子让国务院把体制完全理顺还不太可能，但是这件事又非常重要。在这种非常情况下，建议国务院成立一个食品安全监督管理委员会。体制的问题，以后再理顺。”牟新生等多位常委会组成人员在这一问题上达成共识。

　　“设立国家级食品安全委员会”的建议，在草案二审时就曾有人提出过，但未被采纳，在三鹿奶粉事件发生之后，终于被立法者接受了。“这是在分段监管体制之上的一个很大的推进。”李援认为，“有了一个国家层级的协调机构，就可以对各个底下监管部门的总体情况进行综合分析，出现问题以后进行协调，然后把这些漏洞都给补上。”

　　接下来，全国人大又采纳常委会组成人员的建议，对三鹿奶粉事件中出现的“明星代言”问题作出规定，要求代言明星承担连带责任。

　　草案的四审，原本被安排在2008年12月进行，但由于一些重要问题尚需明确，四审又被顺延两个月。2009年2月28日，跨越两届常委会、经历了四次审议的食品安全法草案以一个相对完美的状态，以158票赞成、3票反对、4票弃权经表决通过。

　　回顾食品安全法的立法过程，李援深有感触地说:“重大食品安全事故催生法律的制定，在世界各国都不例外。”

　　不过还是有人对此感到“后怕”———如果没有三鹿奶粉事件，或者发生在食品安全法出台之后，又将是怎样的情景? （宋识径） (来源：检察日报)