解决“溢价问题”

　　住建部再次设计水改思路：法国模式呼声最高

　　产权归政府 经营权归企业

　　本报记者 贾海峰

　　实习记者 张文文 北京报道

　　9月2日，一位接近住房和城乡建设部的人士透露，住建部城建司和相关行业协会正在拟定新的“水改”思路，目前还没有成文，不过指导思路是解决“溢价”问题、推行水务资产出让方式的改革。

　　当日，住建部城建司副司长刘贺明在“2009中国城市无车日”新闻发布会上对本报记者说，有关改革思路正在研究中，对于不同的产权出让改革方式，专家们还有不同意见。

　　据本报记者了解，目前呼声最高的一种意见是，采取法国模式：水务公司资产仍是国家所有，而且管网等固定资产投资仍是财政性投入。供水和污水处理等服务进行了市场化，由社会资本进行运营，政府按照特许经营合同给予社会资本回报。

　　政府重新负起投资责任

　　上海济邦咨询公司总经理张燎向记者表示，目前水务改革争议比较大的就是产权改革问题。自2002年以来，由地方政府主导的水务改革模式，将水务行业和服务与一般竞争性行业混为一谈。地方政府都以卖水务资产和国有股权为改革主要方式，而由于特许经营制度不完善和企业对地方政府不信任，最终也导致了拥有一部分水务公司资产或股权成了特许经营的前提。

　　不少城市的地方政府为了解决资金问题，将部分产权卖给投资者套现，但又受限于法律规定（大中城市供水管网中方必须控股）或惮于运营服务风险，保留了部分产权政府持有。

　　张燎说，这样做的直接结果是，政府作为水企业部分产权的实际所有者，同时扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，存在明显的监管主体和被监管者的角色冲突。在产权完全政府所有和完全非公拥有这两者之间，所有权的混合拥有其实是最难运作的一种选择。

　　“当前水务改革再也不能摸石头过河，要么采用政府单一拥有产权的模式，要么采用企业单一拥有产权的模式，”张燎说，如果采用政府单一拥有产权的模式，则可以采用服务外包、特许经营等方式或国有企业运营的方式皆可。政府负责资本性投资，企业负责运营管理及资产维养，并专注于运营服务。

　　如果采取企业单一拥有产权的模式，则社会资本获得水企业产权，使企业真正获得投资决策和管理权力。政府通过行业专项规划、中长期商业计划和服务标准调整等来对水务企业进行管理。

　　2009年8月31日，由国家发改委、中国价格协会在大连组织的“城市供水价格管理政策暨水价改革培训班”上，国融大通财务咨询公司总经理李智慧提出了政府购买服务条件下的两权分离式改革的方式，得到了在场许多企业代表的赞同。

　　李智慧说，这种改革方式是要使政府重新承担起对水务设施的天然责任，明确政府对民生工程的投资主体责任。

　　在这个改革方案中，分离出所有权是指：供水设施及资产由政府全额投入，不计投资收益，不纳入水价成本，并且不出售供水资产，产权归政府。与此同时放开水务的经营权，引进市场机制，形成适度竞争，以服务质量最优和服务价格合理为标准，以竞争性方式引入专业化水务运营商。

　　李智慧解释说，可以将养护运营的经营权，通过特许经营的方式交给水价低，但是服务质量好的高“性价比”的企业。

　　可减轻市民水价负担

　　李智慧表示，两权分离方式是解决当前颇多争议的“溢价转让”问题的有效途径，其优越性有二：一是水务改革受益最大的是市民，二是实现真正意义上的政企分开。

　　谈到水价时，他将水价解构为工程水价、资源水价、环境水价和经营水价四部分。其中，水务工程由政府以纳税人的钱全额投入，本着“取之于民、用之于民”的原则，相应的“水价”不予收取；市民需要埋单的是供水企业提供服务的经营水价和环境补偿应支付的环境水价(污水处理费)；资源水价则应效仿石油行业，实行“费改税”，以国家赋税的方式统一收取、统一使用。将水资源“费改税”，不仅可以减少收取的总量，降低水价负担，也让这笔资金由中央统筹，定向集中地投入到民生工程中去，而不是部门使用。

　　但是此前已经进行了股权出让的一些城市，可能无法适用此种改革思路。张燎说，比如上海，政府不可能对出让的股权进行回购。

　　川投水务总经理梁有国在评价两权分离的改革方案时说，所有权和经营权分离是可行的，但是需要完善制度体制，明确企业和政府的权利和义务。政府对安全保障体系和评价体系的制定还需要完善。

　　但是张燎认为，此种改革思路的阻力是，政府可能对于完全负责供水设施投资的积极性不高。

　　重庆市发改委副巡视员周林军“呛声”：

　　水价涨不涨背后是效率问题

　　本报记者 吴鹏 重庆报道

　　在各地一片“水价该不该涨”的喧嚣声中，重庆水价未有异动。

　　重庆市发改委副巡视员、重庆水务专家周林军，8年前接受世界银行委托，写就《重庆市主城区给排水价格调整研究报告》。其间周将合理价格定义为：成本+合理利润+税金。

　　周林军称，水价没有异动不是说重庆水价不会涨，而是因为当年在和外资水务公司谈合作事宜之时，不允许溢价。重庆之前水务改革采取了“产权+特许经营”模式，即产权归属不变，然后引入外来特许经营者。

　　“溢价没有对不对之分，主要是要看溢价部分是否进入成本以及将来公众要支付的价格里。”周林军说。

　　“凡是有负外部性的物品都无一例外的要涨价，水价就是其中之一。”周林军说。水资源是公有资源，在消费中有竞争性，所谓负外部性，一个人使用多了，其他人享用就少了，但其他人并未因此获得补偿。

　　8月底，在水资源价格研讨会”上，周林军和一位北京发改委主张政府补贴水消费的官员争吵起来，周认为，政府应该补贴有正外部性的物品，比如，通过补贴让北京地铁免票，将极大遏制汽车数量增多造成的污染；假如对水价补贴，则是低水价——水消费居高不下（资源浪费）——污水量增加——环境污染——自来水生产和污水处理建设规模扩大——财政和公共支出规模进一步加大。

　　周林军认为：“公用事业现在不是自然垄断，是授权垄断，虽已摆脱了当时资本性束缚，但是又落入体制性窠臼。水价该不该涨不是价格问题，是效率问题。”

　　《21世纪》：水价该不该涨，是不是引进外资水务拉高了水价？

　　周林军：水价上涨是今后政策的常态，市场化是个必然趋势，水价格是贵了点，但是供给会比较充裕，当时1999年6月-2004年12月，重庆水价六年里经历了四次上涨，我们调研发现，价格提高了，发现水消费量的确降低了，大约5%，但是自来水产业下游就是污水产业，排污费也减少了5%，污水处理厂成本也下降了，所以说社会总收益上升了，政府要关心的是社会总收益。凡是负外部性的物品都要涨价。水涨是肯定要涨的，但是涨多少是个复杂的问题，现在自来水行业可以覆盖现行经营成本，但是污水行业还普遍要低于成本，主要是因为投入大，技术难度大，政府如果要一下子涨到位易引起社会波动，所以应是渐进式的。

　　《21世纪》:一种说法是外资水务进入，水权转让高溢价带来了政策性的透支，但是现在让公众来买单，是这样吗？

　　周林军：溢价不是说对不对，关键是要看溢价部分是否进入成本以及公众价格里去。重庆也很早就引入了中法水务，目前为什么没有涨价，他们是“产权+特许经营”模式，特许经营这块我去谈的，我们就不允许溢价的产生，所以不存在秋后算账这件事情。

　　2007年3月，英国GLOBAL WATER INTELLEGENCE杂志以“管理中国资产价格膨胀”为题，列举了中国8个城市给排水企业对外出让股权中的资产溢价情况，在这些交易中，公共资产价值溢价最高者超过原值3倍以上。水务企业，一方面在公共事业中出现亏损，一方面通过剧烈溢价的方式对外出让，究竟是卖方过于精明，还是买方过于愚笨？

　　《城市自来水价格管理办法》规定，自来水行业资本利润率为8%，成本回收期允许到12%，如果厂商投资成本是500万元，8%的利润率意味着利润总额不得超过40万元；厂商如果把投资成本“蓄意”扩大到1000万元并以此作为成本基数，即使利润率是8%，利润规模仍放大到80万元，只要厂商用于投资的贷款利率相对低于规定的利润率，他就有利可图。自来水行业是成本作价，但是厂商通过资产作价——资产转让——投资成本等系列运作，完全有可能通过成本基数溢出“实现”利润规模溢出。

　　《21世纪》：一些城市供水的产权，已转让给民营企业或外国资本。重庆“产权+特许经营”，就是产权归属不变，然后引入外来特许经营者。这是否是二次水改方向？

　　周林军：一般特许经营合同一签就是20年、30年，关键问题是要控制成本。但是账面成本未必真实，现在很多水务企业拿出会计报表或者是监察大队调研报告，我们就要看看，所谓的成本是不是真实的，比如说，自然垄断行业里的高工资是大家所诟病的，那么，一家雇佣了50个人才达到1000万利润的企业，和一个只雇佣了30个人才达到1000万利润的企业，成本显然不可同日而语。