信息公开中的保密法

　　作者：林世钰

　　2006年5月，外交部1956年至1960年形成的秘密档案经解密后，正式向中国公民及外国组织和个人开放。这是继1949年至1955年外交档案于2004年解密之后，外交部第二次解密档案。

　　《保密法》的前身是《保守国家机密暂行条例》。

　　1951年6月8日，周恩来总理签署中央人民政府政秘字377号命令，公布施行《保守国家机密暂行条例》。该条例框定的国家秘密共17个方面。但实际工作中国家秘密范围甚广，凡未公开的信息都被视为国家秘密，公开交流的信息比较少。

　　“文革”大动乱引发的“大民主”，给国家秘密工作带来了极大的冲击。“文革”结束后，1980年，《保守国家机密暂行条例》重新颁布，并对之前的保密工作进行检查、反省和完备。

　　1985年，《保密法》的制定提上日程。

　　《保密法》的“前世今生”

　　1988年初，国家保密局成立。随后，七届全国人大常委会第三次会议审议通过《保密法》，1989年5月1日起施行，同时废止了《保守国家机密暂行条例》。中国人民大学法学院教授杨建顺接受记者采访时说:“这是新中国第一部全面规范保密法律关系的法律，它的制定施行意味着中国保密工作走向了依法行政的轨道。”

　　这位行政法专家注意到，《保密法》的制定施行与中国行政法的建设是同步的。“我国于1986年通过治安管理处罚条例，1987年研究行政诉讼法的制定，1989年通过行政诉讼法，《保密法》的制定施行正逢其时。”

　　《保密法》继承了暂行条例关于保密范围的制度设计，将暂行条例第二条共十七项保密范围精简排列，形成《保密法》第八条共七项国家秘密的基本范围。

　　了解立法进程的中国政法大学教授陈立骅于今年9月28日在法制日报撰文回忆，“在立法工作过程中曾经有过一些探讨研究，要不要规定相对比较抽象的国家秘密基本范围?最终形成了共识，《保密法》本身是公开的，它的条文并不保密，要保的是国家秘密事项。”

　　于是，我们今天看到《保密法》规定的七项国家秘密范围清晰直白:国家事务的重大决策中的秘密事项;国防建设和武装力量活动中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;国民经济和社会发展中的秘密事项;科学技术中的秘密事项;维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

　　有了基本范围，还不能据以定密。《保密法》为此在操作层面设计了一套完整的定密依据规范，即第十条和第十一条的规定:“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。”“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。”

　　“这一创新性的规定，实际上是确立了我国相当长时期的定密机制，中央定规矩，全国统一执行。”陈立骅在文章中说。

　　《保密法》的制定施行，让很多人的保密意识苏醒了。

　　但在很多年里，《保密法》和国家保密局一样，几乎是有形无声的，直到2005年。

　　保守国家秘密与推进信息公开是相辅相成的

　　2005年9月12日，国家保密局一改往日的低调，和民政部门联合召开新闻发布会。这是多年来国家保密局首次在公众面前亮相。

　　这一天，敏感部门发布的消息同样令人瞩目———从当年8月起，因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料，不再作为国家秘密事项。

　　当新闻发言人沈永社微笑着出现在记者面前时，他的国家保密局副局长的身份本身已经成了新闻。

　　似乎是为了呼应当年正在酝酿的《政府信息公开条例》，那次会上，沈永社表示:“保守国家秘密与推进信息公开是相辅相成的。”

　　新闻发布会四天后，民政部网站公布:截至2005年9月14日16时统计，今年以来全国各类自然灾害共造成1626人死亡，失踪426人，紧急转移安置1316.1万人;倒塌房屋145.2万间;因灾直接经济损失1571.4亿元。

　　此前的8月8日，两个部门共同发布了《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》。这个文件对5年前的71号文件进行了修订:71号文件“秘密级”中的内容包括:全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致的“死亡人员总数”。而在新文件中已经删除了“死亡人员总数”。

　　回望历史。1976年的唐山大地震，直到1979年11月17日，中国地震学会成立大会才披露地震死亡24万多人。而发生于1970年1月5日的云南大通海地震，30年后才解密死亡人数为15621人。

　　近年来，我们看到一些政府部门顺应信息公开趋势，将一些“神秘”的历史事件还原给公众，如外交部。

　　从2004年1月16日开始，中外人士均可到外交部开放档案借阅处查阅自己感兴趣的解密文件:包括前党和国家领导人的指示、各种重大外交事件文电、政府间条约和协定等。具体到日本战犯被免予起诉、解放军炮轰金门、中苏关系演变时两党的会谈记录，皆可一览无余。

　　这些标志性事件，除了注释“保守国家秘密与推进信息公开是相辅相成的”以外，也推动《保密法》修订快马加鞭。

　　法学家受邀走进国家保密局

　　2006年2月15日下午两点半，坐落在北京一条深灰色胡同中的国家保密局迎来了杨建顺、姜明安、白建军等知名法学家。

　　他们是来参加国家保密局举办的《保密法》修订专家座谈会。

　　1989年5月1日生效实施的《保密法》，沿用传统的“以保密为原则，以公开为例外”的原则，定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等问题明显。从1995年开始，《保密法》修订工作启动。

　　这次会议的召集者，是2005年履新的国家保密局局长夏勇。夏勇此前的“中国社会科学院法学研究所所长”身份，让人容易理解他此举的含义:借助昔日同行的法学思维，使《保密法》的修订更完善。

　　杨建顺介绍说:“《保密法》的修订工作始于1995年，1996年国家保密局起草了修法草案，但直到2007年，草案才上报国务院法制办。历经十年的《保密法》修改太难了。”

　　那次会议，给杨建顺留下的是“畅所欲言，气氛热烈”的印象。“当时我就如何完善定密，解决秘密过多过泛等18个问题谈了自己的看法，还提交了修订《保密法》的建议。大家争先恐后发言，基本上该研究的问题都研究了，大家评价都不错，对《保密法》的修改寄予厚望。”

　　今年5月13日，杨建顺又接到了全国人大常委会内司委的请柬，邀请其参加《保密法》修改专家座谈会，收集对《保密法》修订草案的意见。

　　那次会上，13位法学家都畅谈了自己的看法。会后，杨建顺和他的学生一起，花了半个多月时间写出了17页、1.8万字的修改意见，提交给全国人大常委会法工委。

　　6月22日，全国人大常委会首次审议《保密法》修订草案。草案增加了针对涉密信息系统的保密措施;加强了保密管理;完善了国家秘密的确定、变更和解除制度;明确了保密行政管理部门的行政管理职能;强化了《保密法》律责任。

　　6月27日，《保密法》修订草案在全国人大常委会的官方网站———中国人大网全文公布，向社会公开征集意见。

　　这个公开的姿态有很重要的宣示意义:如今，阳光立法已成常态，就连《保密法》也不例外。

　　链接

　　兼顾“保密”和“公开”

　　中国人民大学法学院教授杨建顺

　　如何兼顾保守国家秘密与促进信息资源的合理流通和有效运用这两种价值，成为各国政府信息公开立法中所面临的重要课题。

　　纵观各国有关国家秘密的法规范，国家秘密一般具有如下特征:其一，国家秘密是与国家安全和其他重大利益密切相关的信息或者情报;其二，国家秘密是依照法定程序确定的，是以各类法规范和制度为支撑的;其三，国家秘密分为诸多不同的等级，分别对应不同的保密机制和措施;其四，国家秘密具有可控性和动态发展性，各国立法皆随着形势发展而对国家秘密保护和政府信息公开的范围及区别标准予以不断完善。

　　作为国家重要权力的保密权须坚持法律保留的原则。在现代法治各国，强调对定密权和国家秘密标志的严格规范，不断充实和完善解密程序和监督检查制度，不断完善相应的救济制度以及保守国家秘密的危机管理机制。此外，随着国家间竞争日趋激烈，许多国家在保守商业秘密方面的立法不断完善，如美国于1996年通过《经济间谍法》(EEA)，日本正在研讨制定《技术情报适当管理法案》，将参照美国《经济间谍法》完善相应制度。我国在这方面的工作，亟须加强。

　　“公开是原则、保密是例外”，这是各国相关法规范所确立的共通的基本原则。我国目前正在修订《保守国家秘密法》，已经开始兼顾“保密”和“公开”这两种价值。