1982年2月9日，中共中央、国务院发布11号文件提出:“我们的计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是:国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经批准者外,一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排。不论那一种情况都不能生三胎。对于少数民族,也要提倡计划生育,在要求上,可适当放宽。”这段文字表述,已经概括了后来被称之为现行生育政策的主要内容。

　　中央11号文件中“某些群众确有困难要求生二胎的”,是特指农民第一胎生了女儿的。但是,由于这一提法只有高级干部知道,而省市以下的地方干部并不了解其实际含义,在很长一段时间内,全国的计划生育工作仍然执行“一对夫妇生育一个孩子”。