基本农田

　　扩内需项目集中上马地方凸显“跨线冲动”

　　国家扩大内需政策出台后，如何既确保项目落地，同时又保住耕地红线不被突破，近来日益成为舆论焦点。本报记者在地方调查了解到，我国中东西部地区不同程度出现了经济发展与土地供应矛盾突出的问题，各地为确保“扩内需”新增项目按时开工，存在突破用地“法律红线”的强烈冲动。业内人士认为，保增长也要保红线，应高度警惕由此引发的粗放用地、搭车征地、侵犯农民。

    项目奠基忙用地指标紧

　　5月22日，记者来到山东省济宁市，当地正在举行一个“重大项目集中开工典礼”。济宁市国土局有关人士告诉记者，2008年四季度以来，项目开工密集程度前所未有，地方领导应接不暇，只好每次把十多个项目“集中开工”。

　　据了解，除列入中央新增1000亿元的投资项目外，济宁市还准备在2010年前实施499个市县级储备项目，还需新增建设用地5.9万亩。仅2009年，就有38个投资额在2亿元以上的重点项目要开工，需新增建设用地1.7万亩，其中耕地1.59万亩。而山东省今年下达的用地指标只有8000亩左右，不到需要量的一半。

　　据介绍，济宁近期准备开工的项目，大多是近几年受土地制约而没有落地的。邹城市的“峄山化工”，计划投入26亿元开展节能增产改造，需要建设用地210亩。尽管项目所有的环评、安评早已完成，非常符合产业政策，保增长成效明显，但由于老厂区周围全部是基本农田，为调整土地规划整整耽误了3年多。如果按传统的用地法规，这个项目是永远落不了地的，只是最近在“保增长”大背景下才列入用地报批计划。

　　记者了解到，从全国形势看，用地供需总缺口矛盾十分尖锐。2009年全国计划新增建设用地630万亩，其中耕地315万亩。据国家土地督察局2月下旬调研显示，2009年我国地方固定资产投资总额将达到206784亿元，同比增长21%。山东、江苏、辽宁、广东、河南名列投资总量前五位。各地上报的用地需求为980万亩，其中耕地430万亩，分别高于国家计划指标350万亩和115万亩。

　　小调整难解用地急

　　记者在基层了解到，为“扩内需”加快经济发展，部分地区为获得建设用地想尽了办法：

　　山东省济宁市汶上县南站镇与县经济开发区“镇区合一”。近年来开发区发展迅速，6.6平方公里的建成区目前只剩下1300亩预留地，而今年上半年需要落地的项目就需要7000亩地。南站镇党委副书记龙茂义告诉记者，为了保证项目落地，去年镇里按照6至8万元一亩的价格，从周围乡镇购买了596亩建设用地指标。建设用地指标买卖价格在当地逐年上升。

　　在武汉市黄陂区，截至今年5月份，全区固定资产投资比去年同期增长90%。国土局局长杨枫说，今年全区用地量在1.2万亩左右，比去年增加40%以上，目前全区供地率达到90%以上，政府手中已没有地可供了。一些社会项目投资者，已经开始与当地驻军商量，利用部队的土地进行工业项目建设。当地政府则认为反正没有管理权限，只要这些建设用地不算当地违法用地，不占用地方用地指标，就不过问。

　　国家土地督察武汉局负责监管湖北、湖南、贵州三省用地。2009年三省扩大内需项目用地预计达到62020公顷，而国家安排三省新增用地计划只有26100公顷，尽管通过“城乡建设用地增减挂钩”及盘活存量等途径可解决5800公顷，但仍有30120公顷用地需求缺口(不包括国家重大工程项目使用国家预留的计划指标)。

　　跨线冲动埋下隐患

　　武汉局督察副专员邓太火告诉记者，鄂湘黔三省经济增长模式是典型的投资、消费“两驾马车”拉动型，经济发展对外依存度低，今年受国际金融危机的影响较小，加快发展的冲动强烈。在巨大用地缺口背后，隐藏着诸多隐患：

　　第一，资金配套率低，容易造成“半拉子项目”。在2008年新增1000亿中央投资项目中，中央与三省的投资比为1∶4.77，但地方配套资金到位率却只有29.17%。

　　有关人士分析，尽管中央已经决定通过发行地方债的方式，缓解地方配套资金紧张的问题，但总规模只有2000亿元，与十多万亿元的投资总额比是杯水车薪；尽管信贷闸门已经打开，但受国内外经济环境影响，政府投资对社会投资的拉动作用将受到限制，资金到位仍十分困难。长此以往，地方财力难以为继，极有可能出现“半拉子”工程，形成新的土地闲置隐患。

　　第二，高估用地需求易引发“粗放用地”、“搭车征地”。通常全社会固定资产投资增长与同时期用地增长呈线性正相关。但目前各地上报的用地需求远远超过这一比例关系。

　　以鄂湘黔三省测算，依照相关系数1.2158推算，2009年三省预计用地约40000公顷；按照固定资产投资规模同比例增长模型计算，三省用地也在39700公顷左右。而三省上报的“扩内需”建设用地需求达到62020公顷，超出正常预测值的55.39%。

　　国家土地督察武汉局贺楚华等专家分析认为，在当前“扩内需”大形势下，从中央到地方层层建立重点项目库。由于任务重，时间短，有些项目酝酿论证不够也纳入项目库，很容易出现挤上项目、搭车用地的情况。各地建设用地上报数“虚高”，主要因为相当一部分项目要多年实施，但在预测用地规模时“化分为整”“就高不就低”，产生了年度用地“泡沫需求”。这一状况反映出盲目用地的倾向，极易引发“搭车”用地和囤积土地的现象，造成土地闲置和浪费。

　　相关链接

　　山东城乡建设用地增减挂钩缓解用地难

　　本报讯近年来，山东省实施的城乡建设用地增减挂钩，通过推进农村建设用地特别是农村居民点的整理，实现拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设用地地块的调整、互换、使用，有效挤用地存量，在一定程度上缓解了当前“保增长、保红线”的“双保”压力。

　　记者在调研中了解到，我国目前城镇规划范围内有闲置、空闲和批而未供的土地约400万亩，同时农村建设用地比重过大，土地利用粗放现象也比较突出。山东省探索的城乡建设用地增减挂钩，实施项目区运作方式，将若干拆旧地块和建新地块等面积共同组成建新拆旧项目区。2006年4月，国土资源部在我国选择五个省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点。目前，山东省第一批试点的66个项目区的拆旧、复垦、建新工作已基本完成，改造农村居民点178个，动迁9000余户，近3万人迁入新居，建成新房面积137万平方米。到今年年中，第二批试点项目区已完成拆旧复垦总面积580.02公顷，使用挂钩周转指标860.86公顷。

　　山东省各城乡建设用地增减挂钩项目区按照“总量控制、区域封闭、动态监管、到期归还”的原则进行管理。项目运行前，国家和省制定项目区挂钩规模、周转指标和周期，项目区内建新地块占用的耕地面积，要在三年内用拆旧地块复垦的耕地面积归还。复垦的耕地数量、质量，不低于城镇建新占用的耕地，从而在实现项目区内农用地和建设用地的调整、互换、使用后，耕地面积不减少、质量有提高。

　　土地违法问责政策存在模糊地带亟待廓清

　　2008年6月1日，由监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合出台的《违反土地管理规定行为处分办法》(简称“15号令”)正式生效，在各地引发了一场“问责风暴”，有效倒逼地方政府将耕地保护与发展经济放在同等重要的位置，对完善我国土地管理制度意义深远。

　　然而，随着今年以来“双保”压力日益凸显，“15号令”中多条问责细则规定不明确、不科学的问题日益突出，基层干部在安排项目落地过程中存在因政策模糊带来的违规风险，影响了其促增长的积极性，很多基层干部建议国家抓紧出台政策解释。