基层民主的规则保障

　　法律和制度既是发展基层民主的前提，又为基层民主的健康发展提供坚实保障

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　民主遵循多数法则，且在一定规则框定下才能实现。因此，规则认同是实行民主的前提之一。

　　尤其是在中国这样一个人口众多、经济文化相对落后、地域发展不平衡、民主传统十分缺乏、处在重大历史变革时期的国家，推行涉及13亿人日常生产生活切身利益的基层民主，法律和制度起着关键性的保障作用，使民主不致流于人治而陷入狂热，最终对人民利益造成损害。

　　近30年来，中国基层民主发展的进程，始终伴随着国家法律制度的规范。1978年以来，我国在发展基层民主中积累的一条最重要的成功经验，就是将坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机结合起来，以保证人民群众有序的政治参与。

　　基层民主已有法律框架

　　与经济体制改革率先在农村破冰一样，基层民主的发展也最早在农村取得突破。地方的创新迅速被中央重视和提升，上升为国家法律，基层民主法律框架逐步搭建。

　　中国第一个村委会诞生两年后，为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主的原则，1982年通过的宪法第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”基层群众自治的精神在宪法中予以体现。

　　此后，基层民主立法进程启航。但面对基层群众自治这一毫无既有经验可循的民主形式，一开始就制定全国统一的法律并不现实。

　　1982年，彭真在全国政法工作会议上提出：“村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成功后，再做比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”1987年，全国人大正式讨论村民委员会组织法时，彭真再次发表了他的看法：“一个法搞得很宽很细，势必难于在全国通用。”

　　在彭真等领导人的积极推动下，1987年11月六届人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》。尽管这一法律条文明确限定为试行，但它对于确立村委会的自治组织的性质和法律地位，对于广大农民通过村委会参与基层治理，提供了基本的法律保障。

　　在10年多试行的基础上，1998年11月九届全国人大常委会修订通过了《村民委员会组织法》。“该法覆盖了全国8亿农民，保障了他们对日常生产生活直接行使民主权利。”华中师范大学政治学研究院院长徐勇教授说，“这部法律的通过标志着中国的村民自治进入到一个国家整体推进的全新阶段，村民自治的总体框架得以确立。”

　　近10年来，全国29个省（区、市）相继颁布了《村民委员会组织法》实施办法，31个省（区、市）出台了村委会选举办法，7个省份专门制定了村务公开条例，一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政法规。地方性法规建设的数量在增加、速度在加快、质量在提高。

　　民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏对《瞭望》新闻周刊表示：“目前，农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以《村民委员会组织法》为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系。”

　　随着改革开放的推进，面对着深刻变化中的农村社会现实，村民民主自治相关制度建设不断跟进。1998年后，根据实际情况，中共中央、国务院发布多个政策性文件规范换届选举、村务公开、民主管理、村委会公章管理、一事一议筹资酬劳、村级组织运转经费保障，引导村民自治的发展。

　　修法以利发展

　　按照十一届全国人大2009年的立法计划，今年12月，全国人大常委会将第一次审议《村民委员会组织法（修订草案）》。

　　随着农村人口流动性的增加和农村税费改革的深化，《村民委员会组织法》的一些条款已经不适应现实需要，同时一些地方出现了村委会违规选举、村委会工作经费匮乏、民主管理与民主监督不完善等问题，使农民利益受到了侵害，村民自治制度的实施和农村的发展稳定受到了影响。

　　比如，《村民委员会组织法》只是笼统规定了什么人有选举权、被选举权，而没有规定什么人没有候选人资格，特别是那些违反计划生育政策、刚刚刑满释放、不履行公民义务而又没有被剥夺政治权利的人，成为候选人甚至当选时，负面影响很大。

　　再如，对村委会选举中买卖、伪造选票，宗族、派性、黑恶势力控制选举的行为，现有法律没有明确且严肃的处罚规定。

　　此外，群众自治权利的救济渠道太狭窄。《民诉法》《刑诉法》《行政诉讼法》《行政复议法》中，村民自治权利和居民自治权利不在其调节范围。《村民委员会组织法》也仅把村民自治权利的救济机制，界定在群众举报、县乡政府人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。如果基层政府对群众举报处理不及时，或者干脆不管不问，群众就只剩下上访这条路了。

　　汤晋苏说：“现实要求对基层直接民主中出现的问题作出法律上的界定和规范。”

　　2006年4月，这一由民政部主持起草的修订草案报送国务院。此后，该修订草案又征求了中组部、全国人大常委会内司委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、农业部等36个中央单位和31个省（区、市）的意见，多次召开地方、部门和专家学者座谈会。

　　2009年，中办国办联合发出20号、21号文件规范村委会选举工作、完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设。在此基础上，修订草案又进行了进一步修改。目前最新的修订版本，对多年来实践中产生的种种问题作出了回应。

　　立法丰富制度

　　中国基层民主的发展，随着现代中国的构建而逐步成长，因此它的法律化、制度化是一个没有止境的过程。一些现有法律中已有的精神需要落实为具体的制度，一些以前尚未明确的规则需要制定。

　　如何处理政府与村民自治组织的关系，始终没有明确的法律规定。纵向的行政管理和横向的群众自治，二者如何有效衔接良性互动，需要法制加以明确。

　　“在我国农村村民自治的背景下，农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，其中最重要的变化就是乡村关系的重建和调整。”汤晋苏说。

　　在这个过程中，由于缺乏法律规定，乡镇政府指导村委会工作基本上“无法可依”，实践中也无所适从，造成乡镇政府在指导村委会时不规范的现象非常突出，乡镇政府难以“依法行政”，村民自治组织出现“行政附属化”，“依法自治”受到制约。

　　据悉，目前民政部正在酝酿制定《乡镇政府指导村委会工作规则》（以下简称工作规则），最早可能在明年下半年出台。

　　汤晋苏向《瞭望》新闻周刊介绍，这一工作规则主要涉及三个方面。一是乡镇政府指导村委会的职责权限，以及乡镇政府行政管理权和农村社区的村民自治权的授权来源、运作机制、内容结构、监督体系。二是乡镇政府指导村委会工作的职责范围、方式、程序、途径和配套机制，这部分内容要求简单明确、规范适当、指导性和应用性强，也是工作规则制定的难点和重点。三是乡镇政府和村委会各自的法律责任和法律救济。

　　工作规则的制定，将有助于实现政府行政管理体制和农村社区自我管理体制的有效衔接和良性互动。

　　随着基层群众自治制度的发展，基层自治已对乡镇，甚至县一级政府的工作方式构成了“倒逼”态势。这就涉及到基层政府如何实现政务公开，实现群众有序的政治参与。

　　2008年10月，十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“建立和完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，透露出一个信息：农民的民主协商层级有望提升至乡镇一级。

　　也就是说，乡镇政府的办公会议、乡镇人大会议让农民旁听、评论；乡镇预算对农民公开、听取农民意见；农民评议乡镇公务员的政绩；甚至原来由乡镇政府就能拍板的某些政策，也要在全乡镇范围内征求意见。这些形式都可以在实践中探索。

　　徐勇说，基层民主未来的走向就是实现上下互动，而不能脱节，以法律的形式明确政府与群众自治的关系，明确县乡政府的政务公开内容和形式，满足群众的政治参与需求，是有待填补的法律空白。

　　在城市社区，1990年施行的《居民委员会组织法》，是我国城市社区居民自治的最主要法律依据。但随着基层自治的发展，这部法律也已难以满足现实需要。

　　“《居民委员会组织法》主要对居委会这个群众自治组织进行了约束和规范，但其中缺乏对社区公共事务管理的法律界定，也就是说，没有明确社区群众自治的自治内容和自治权利的边界。”北京市社科院于燕燕研究员对《瞭望》新闻周刊说，“而且，居民和业主在法律上的责权利也不明确，《物业管理条例》等法律与群众自治的法律也有矛盾和冲突的地方。”

　　“随着社区的发展，社区基层群众自治的法律法规也应该进行扩充，比如可以考虑设置‘社区自治法’或‘社区法’，令社区这个群众自治组织获得明确的发展空间。”于燕燕说。

　　在企业，1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，其适用范围及对职工代表大会职权内容、组织机构、运行方式等方面的规定也已经滞后，不能适应国企改制企业和非公有制企业发展的要求。

　　虽然劳动法、工会法、《中华人民共和国企业国有资产法》、公司法等，对企业通过职代会等形式开展厂务公开、民主管理的规定非常明确。中办国办也一再下发红头文件，要求国企改制过程中，涉及职工切身利益的重大事项，应向职工公开，职代会按照法律法规规定具有决定权和否决权，“既未公开又未经职代会通过的有关决定视为无效”。然而，一旦企业违反这些法律法规，职工却缺乏直接、可操作的救济渠道。

　　徐勇说，正如我国现阶段还处在社会主义初级阶段一样，我国社会主义基层民主的发展也还处于初级阶段。“从始至终不懈坚持法制化，是30年来我国基层直接民主实践积累下来的宝贵经验，同时也为基层民主未来的发展提供了重要启示和坚实保障。”□