邓州：故事在选举之后

　　让老百姓知情，让干部学会协商和妥协，让农民认同并依靠规则和程序直接行使民主权利，是邓州4+2工作法最为可贵之处

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　“2006年，我们村流转了一千亩土地种植速生杨经济林，村里人均出了三分地，这要放在以前，我们村干部就得‘坐监（狱）’！”

　　在河南省邓州市林扒镇马营村当了16年村支书的高发仓对《瞭望》新闻周刊记者说，因为运用了4+2工作法，老百姓明白了村里为啥要集中种林，自己能从中得到啥好处，而且流转全过程公开，接受监督，如此大规模的土地流转才能实现。

　　邓州市是河南省的农业大县。税费改革前，邓州人均税负较重；税费改革后，乡镇“断奶”令基层干部面临更加艰难的工作局面。一面是历史欠账等待清还，一面是大量的村级公共事业无人管理；一面是国家的各种惠农政策需要村级具体落实，一面是村民权利意识不断增强，宅基地、计划生育、集体资产处理等热点、焦点问题不断升温。

　　而此时，由于基层干部长期习惯于“我说你干”的工作方式，面对多样化发展的农村社会现状，干部们感到了手段的缺乏。“软办法不顶用，硬办法不能用，新办法不会用”，社会阶层之间的共识越来越难以达成，村级矛盾大量攀升，群体上访、群体性事件时有发生。

　　2004年的邓州，站在了发展的十字路口。也正是在这一年，一种名叫“4+2”的工作法诞生在这片被葱郁小麦覆盖着的土地上。

　　“先搞清权力在干什么”

　　4+2工作法，就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，经过党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议这“四道会”程序，并做到“两公开”：决议公开、实施结果公开。

　　其核心目的，就是让老百姓在民主选举出村两委之后，还能真正参与民主决策的全过程，促使民主管理、民主监督产生实效。而这一切的先决条件是“先搞清权力在干什么”，落实知情权。

　　罗庄镇冯坡村曾是全市有名的“难点村”、“瘫痪村”。由“文革”时期派系斗争延伸而来的宗族、宗派内斗极为激烈，村里曾有3个人被打死，伤者不计其数。这种宗派矛盾直接渗透到了村两委，支书、村长“各拉各的车，各吹各的号，各干各的事”。最严重时，连续几年没人交过统筹、提留，村里道路从没修过，每逢下雨道路泥泞，村民常因排水问题打得头破血流。许多在外务工的村民都不愿说自己是冯坡人，怕丢人。这种情况持续了20多年。

　　2005年，4+2工作法推行到了冯坡。在“四道会”、两公开的公平框架内，宗派之间无原则的争权夺利，逐渐被村庄整治等涉及全体村民切身利益的大事所取代。2006年春节，村里召开了一次大型团拜会，新选出的村两委将村庄整治三年规划交到了全体村民的手上。

　　“那是冯坡村历史上的第一次，全体村民坐在了一起，新老干部、普通党员、群众代表争着发言，会议持续了5个多小时。”村支书冯桂元说，村里随后启动了4+2工作法，一道会一道会地开，征求党员和群众意见，在讨论中统一思想，破解资金筹措、旧房拆除难题。

　　结果仅一个多星期就筹集了20多万元的修路资金，以前在房屋拆迁中寸土必争的群众迅速拆掉了187间房屋，打通了12条主干道，其中3户是新建房，6户的院子被道路从中间一穿而过，卧室在路这边，厨房在路那边。但始终没有一户上访告状，也没人要一分钱补助。

　　原村委会主任冯具美说：“修路这件事我想了10年，一直干不成。可用了4+2工作法，不到3个月就办成了。我体会到，老百姓理解的事啥都好办，老百姓不理解而又不做工作武断推行的事，咋也办不成。”

　　信息披露得越多，群众距离权力越近，监督的效力也就越高。高发仓告诉记者，老百姓明白了为什么修路，知道了这路怎么个修法，就会特别积极地参与到管理和监督中。“修户户通的水泥路时，放多少水泥、多少石子，老百姓都在一旁看着，现场监督。这样一来，老百姓得了个明白，干部也得到了清白。”

　　在协商中学习如何“民主”

　　邓州市委书记刘朝瑞已当了10年县委书记，从乡村教师、乡镇干部一步步走上来的他，对基层百姓的迫切需求、农村社会的治理环境了然于胸。作为4+2工作法的“总设计师”，刘朝瑞向记者道出了这个工作法最核心的功效：让干部学会协商和妥协，让大家认同并遵守民主的程序和少数服从多数的“游戏规则”。

　　2005年新春刚过，腰店乡燕店村第一次启动了4+2工作法，党支部提议占地60亩建砖瓦窑场。党支部提议、两委会商议、党员大会审议前三道会都通过了，但到村民代表大会决议时65名代表40人投了反对票。提议被否决了。

　　“当时我很吃惊，这是4+2工作法推行以来的第一个提议。”村支书牛正科说，“群众反映砖场‘吃地’，耕地被毁后很难复耕，吃了子孙饭，断了子孙财，不合算。另外国家要取缔黏土砖，盖砖场与政策不符。我们后来也反思了，党支部的提议不能违背国家法律和政策，不能违背民意。”

　　记者问在这个村当了25年支书的牛正科：比较而言，你感觉是自己拍板儿决定好，还是大家都来说道说道然后再决定好？他的回答很干脆：“当然是大家参与好。”

　　就在建砖场的提议被否决后的2006年，国土资源部、环保总局等多部门联合下发文件要求关闭污染企业。“我算了一下，如果那时不听群众的，强行建了砖场，到2006年刚盖好就要拆掉，村里会背上一大笔债。村干部必须得学会和群众商量，事情才能办好。”牛正科说。

　　建砖场的事泡了汤，但发展的路还是要找。村党支部吸取教训，聘请专家来考察论证，提出了立足本村靠近公路、周边乡村农作物种植面积大的优势，建工业园区搞粮油深加工产业的提议。此时，牛正科的心里又打起了鼓：占60亩地建砖场都被否了，这次工业园区要占1000亩地，群众能同意吗？如果提议再次被否，党支部的威信还怎么树立？

　　于是在开“四道会”之前，党支部先摸底。“4+2看起来是四道会，其实不是那么简单！我们大大小小的沟通会开了不下20次，先向群众解释建设意图，充分了解群众意愿，给他们算账、做工作、争取支持，然后再正式进入民主程序。”牛正科说。工业园的建设方案在党员大会和村民代表大会上通过了。现在燕店村工业园区拥有38家企业，企业年总产值达3.5亿元，吸纳本村及周边村民2600余人就业。

　　“群众富了，干群关系好了，我们感受到村民和我们是一条心了。”牛正科笑了。

　　党支部提议被否决的情况在白牛乡白东村等几个村也发生过，甚至乡镇一些涉及村庄重大事务的工作，由于没有征得村民的同意，也曾遭到否决。正是在一次次的“提议－通过”、“提议－否决”过程中，干部和群众学习着如何协商，如何按程序办事，如何在集体意愿中体现个人利益，在妥协中学习如何“民主”。

　　考验党组织的领导能力

　　业内人士分析说，仔细分析4+2工作法，其中的“四道会”体现着乡村治理环境中的权力结构和权利均衡。党支部提议，体现了党组织的核心领导地位；村两委商议，是使党的意图转化为群众的意志；党员会议审议，体现了党内民主、发挥党员的主体地位和作用；村民代表大会或村委大会决议，遵循了村民直接行使民主权利的法定程序。这样的权力结构，使党的领导、严格依法办事、充分发扬民主在基层有机地结合起来。而在村民自治中，基层党组织的领导能力和掌控能力是核心因素，接受着严峻考验。

　　混乱多年的冯坡村，就是因为党组织不够坚强，才使宗派势力获取了争权夺利的空间。如今村党委强化了带头人的领导能力，群众看到了党的力量，宗派势力自然就弱下去了。这是冯坡村民的切身感受。

　　“村党支部既是村级重大事务的动议者，也是全过程的执行者、结果的监督者，在4+2中起着关键性的领导作用。同时，党支部是上级党委和村级自治的衔接点，起着上传下达的枢纽作用，可以防止基层失控。”刘朝瑞说。

　　把普通党员纳入4+2工作法权力结构，也是高明之举。不仅可以推动党内民主，增加决策的科学性，还能调动党员的积极性进行大量的群众工作，强壮党支部的领导力量。

　　陶营乡徐楼村发生过震惊全国的“徐楼事件”。1994年，村里几名干部因为对村民陈中申多次到有关部门上访不满，便用极端手段将其谋杀，事后4个村干部被枪毙。徐楼事件后，村党群、干群关系极度恶化，班子烂了，人心散了，干部没人当，村级事务没人管，群众怨声载道。

　　4+2工作法推行后，普通党员被调动起来。党员姚英明说，过去事情村两委说了就算，从没问过普通党员的意见，党员对村里事务参与得很少。“4+2之后，我们党员的作用可大得多了，村里重大事情必须经我们同意才作准，感觉自己受到了尊重。现在多开点会，多‘费’点话，多做点工作，但是能给村里办成那么多大好事，心里也是很美的。”

　　在工作的推进中，群众对党支部的态度也由怀疑到信任、由抵触到协作、由疏远到亲近，逐渐转变。以前看到村干部转身就走的村民，开始主动递烟让茶，谈心交流。当村里的第一座春蕾小学建成后，村党支部第一次接到了全体村民自发送来的感谢信。

　　2009年8月25日，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮在河南邓州调研时，将4+2工作法称为“党领导的村级民主自治机制的创造性实践”。□

　　后记：这是我国中原地区普通乡村的基层民主实践，解决的是行路、环境、教育、医疗、住宅、计生、种粮、就业、低保等关系村民切身利益的大事。带着乡土气息的4+2工作法，通过对基层民主实现方式的探索和完善，达到人民当家作主的民主实质，落实基层群众的自治权利。在拥有8亿农民的中国，类似的故事正在上演，变化正在悄然发生。