9月11日，美国宣布，对中国出口至美国的乘用车轮胎产品采取特别保障措施，即自9月26日生效起，对上述轮胎产品征收惩罚性关税，税率第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。对此，中国方面多次表达了严正立场，但除使惩罚幅度降低外，未见事件有根本扭转。可见，美国针对中国出口至美国的乘用车轮胎产品采取特别保障措施是有备而来，需要我们研究其中曲折，认真对待

　　刘宁元

　　事实上，中美轮胎特保纠纷已持续了一段时间。今年4月20日，美国钢铁工人协会依据美国1974年贸易法，向美国国际贸易委员会(ITC)申请对中国出口至美国的乘用车轮胎产品采取特别保障措施；4月29日，ITC启动特别保障措施调查；9月11日，奥巴马宣布了特别保障措施的具体做法。

　　针对中国的特保措施约束

　　特别保障措施又称“选择性保障措施”，是WTO成员利用特定产品过渡性保障机制，对新加入成员施加的一种过渡性约束措施。哪些新加入成员被施加特别保障措施约束是因人而异的，它可能是对外贸易具有攻击性的国家；但它更多的是针对新加入时被定性为非市场经济的国家。中国在加入WTO时，被施加了特别保障措施约束。体现中国受特别保障措施约束的条款被规定在《中华人民共和国加入议定书》(以下简称《议定书》)、《中国加入工作组报告书》(以下简称《报告书》)等法律性文件中。

　　根据《议定书》和《报告书》中的相关条款，自中国加入WTO之日起的12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员境内时，发生数量上的绝对增加或者相对增加，其增加的数量和依据的条件对生产同类产品或者直接竞争产品的进口国国内生产商造成或者威胁造成市场扰乱，或者造成重大贸易转移，作为进口国的WTO成员可在经过(也可与临时特别保障措施并行)调查、公告和通知、磋商等程序后，在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对上述产品采取撤销减让或限制进口的特别保障措施。

　　特保纠纷的法律背景

　　特别保障措施不同于被规定在《保障措施协议》中的保障措施。

　　其一，特别保障措施是针对新加入WTO成员的单向约束，即只能由WTO原有成员对中国实施，而保障措施是所有WTO成员间的双向约束。所以特别保障措施约束是过渡性的，针对中国的特别保障措施约束至2013年止。

　　其二，特别保障措施仅针对来自于中国的进口产品，而保障措施应针对一正在进口的产品，不考虑该产品的国别。即如纠纷中所涉及的乘用车轮胎，对美国国内生产商造成影响的进口乘用车轮胎不仅来自于中国，如按照《保障措施协议》应一并考虑，而根据特别保障措施约束却可以仅针对来自于中国的乘用车轮胎实施。

　　其三，采用特别保障措施的门槛相对较低，而采用保障措施的门槛相对较高。即如本纠纷所涉，如美国要根据《保障措施协议》采取保障措施，需要证明来自于中国的乘用车轮胎给美国国内相关产业造成严重损害或者严重损害威胁，且证明材料要提交WTO保障措施委员会，要求十分严格；而美国对上述中国轮胎采取特别保障措施时，只需证明这些进口轮胎对美国国内相关产业造成或者威胁造成市场扰乱即可，也无需向WTO保障措施委员会提交证明材料。其中，关键在于“严重损害”和“市场扰乱”的区别，实践中前者要求高而后者要求低。

　　其四，特别保障措施可以根据重大贸易转移采取，而采取保障措施无此通道。这就是目前在各类报道中所说的美国对中国输美轮胎采取特别保障措施后，可能在其他国家产生连锁反应的根据所在。因为中国输美轮胎因美国实施的高关税而受阻后，一般会寻找其他国家的销售渠道，从而形成重大贸易转移，引发第三国也跟随采取特别保障措施。第三国根据重大贸易转移对中国采取特别保障措施只需证明进口数量增加是“重大”的，且该数量增加与美国采取特别保障措施有因果关系，它甚至不需要证明“损害”。

　　其五，针对不合理的特别保障措施的补救手段受到极大限制，而针对不合理的保障措施的补救手段充分。根据《保障措施协议》的规定，如果中国认为美国所采取的保障措施不合理，可以在经过一定程序后，及时中止实施在该项下中国对美国的实质相当的减让和义务；而在特别保障措施约束下，如果中国要采取同样的补救手段，须待到(如果进口产品相对增加)特别保障措施实施2年后，或者待到(如果进口产品绝对增加)特别保障措施实施3年后。

　　其六，特别保障措施无发展中国家待遇，而保障措施有发展中国家待遇。《保障措施协议》有专条规定发展中国家成员，在有关产品进口的份额和实施期限等方面给予发展中国家成员以优惠；但在《议定书》和《报告书》中，给予发展中国家成员的优惠并未体现，即我国受特别保障措施约束时，无法主张发展中国家的优惠。

　　以上种种区别，虽未完全穷尽，相信已描绘出中国所受特别保障措施约束的基本轮廓。这就是中美轮胎特保纠纷的法律背景。

　　追求正义是中国应尽之责

　　美国对中国出口至美国的乘用车轮胎产品采取特别保障措施的决定一经公布，即在国际、国内引起重大反响，对正在复苏的国际经济形势带来若干不确定因素。此时，中国政府的立场和举措格外引人关注。9月13日，中国外交部就美方所采取的特别保障措施向美方提出严正交涉，同日商务部决定对美国部分进口汽车产品和肉鸡产品启动反倾销和反补贴调查；9月14日，中国政府正式就美国所采取的特别保障措施启动WTO争端解决程序，第一步是与美方进行为期60天的磋商，届时如不能解决纠纷，中方保留要求WTO成立专家组进行调查、裁决。

　　中国有关方面的反应是适度的，举措也是正确的，中国的立场反映了国际关系中的正义。也许有人认为，美国政府的做法不是完全没有根据，中国与美国在WTO打这场官司也未必有绝对的胜算，况且费时费力。笔者不这样看。首先，针对中国的特别保障措施约束是特定历史环境下的产物，可是今天情势已发生重大变迁，一则中国的市场经济国家地位已得到越来越多的国家承认，二则国际性金融危机给各国带来的负面影响需要相关国家更真诚地合作，三则各国正在为反击贸易保护主义而倡导更自由、公平、公正的贸易环境，时至今日，美国依然根据当年的所谓“成果”，这就从根基上谈不上公允。其次，无论当年针对中国的特别保障措施有多少设计上的瑕疵，根据条约法的规定，它应参照WTO的总体目标进行解释和运用。众所周知，在WTO法律体系框架内，无论是保障措施还是特别保障措施，都是针对公平贸易所采取的行动，它与反倾销措施和反补贴措施所针对的非公平贸易，是有本质区别的。现在，美国政府采用了相比非公平贸易为更宽松的入罪标准，且采取了相比非公平贸易为更严厉的打击手段，不得不说美国政府非善意地利用了特别保障措施。再次，中国是一个大国，大国有大国的国际责任，如果手中握有正义时不去进行有理、有利、有节的抗争，正义就永远无法得以伸张。而国际法就是在这种为正义而进行的抗争中得以发展的。

　　作者系华东政法大学国际法学院院长、教授