“"非典"对政府法治是一个考验。”周继东说。
“当时,我印象特别深的有两个问题:一个是北京人民医院当时出现了那么多交叉感染,当时社会上有很多舆论认为这是医疗事故,要追究人民医院的责任,到底法律上对这个问题怎么看?另一个就是北京市因"非典"死了一些人,如何善后?”
1983年大学毕业后,周继东即进入当时的北京市政府研究室法规处工作,由此开始了他的政府法治人生。
自上世纪80年代中期开始,周继东陆续主持起草和审核了北京市几百件法规、规章草案;具体组织了北京市推动行政处罚法、行政复议法、行政许可法等多部重要行政法律的实施工作;参与了北京市政府进入新世纪以来几乎所有的重大行政决策;领导开创了北京市城市管理综合执法试点,在全国产生重要影响。他是改革开放以来北京市政府法制工作的主要策划者和领导人,现任北京市政府法制办主任。
回顾中,周继东感叹不已:“刚开始,我们连政府监督怎么搞都不知道,曾经有过很迷茫的一段时期。但现在完全不同了,坚定朝着"有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,违法要追究"的方向努力。新中国60年改革开放30年,北京市依法行政的每一步推进,都是与国家依法治国和政府法治建设大进程紧密相连的。离开了大环境,北京市想单独往前走,那是绝对做不到的。”
不少人还记得,在当年北京市“非典”善后处理动员大会上,时任北京市市长王岐山讲话之后,周继东紧接着就法律问题进行了说明。由于北京市在这个问题上处理得极为慎重,结果当时所有在“非典”期间的死亡病人,不管是确诊的,还是疑似的,其家属基本都接受了“"非典"属于一种不明原因、不可抗逆的疾病,不属于医疗事故”的定性,接受了政府补偿。
依法行政,就是要求权力者奉法守法、依法办事。这是一个国家法治建设的重点,也是一道难题。面对这道难题,让我们跟着周继东一起去感受北京市的积极作为吧:
1995年以前我迷茫过
1987年,北京市召开第一次政府法制工作会议,贯彻国务院第一次政府法制工作会议精神,内容包括加强立法、开展执法监督等。当时很多人连政府法制是什么都不知道,尽管要求各部门主管法制的领导参会,可大家就是不知道该派谁来。
结果,有派办公室主任的,有派业务处负责人的,还有派教育、培训甚至保卫部门负责人的,以为法制就是管单位抓小偷的。
20世纪90年代初,政府法制工作还没有提到依法行政概念,主要还是讲依法管理。在地方立法工作开展同时,北京市较早就对行政执法工作颇为重视,当时北京市召开了一个有16个执法部门参加的座谈会,市政府领导提出,有法不依比没法还要糟糕。
法制办1987年成立时只有两个处,一个立法处,一个执法监督处。1992年年初,我从立法处自愿申请到监督处当处长,当时执法监督工作怎么搞,也没有头绪,曾经有一段时间很迷茫。我们甚至直接到大街上去抓违法现象,什么垃圾处理、河道保洁都查过。
干着干着,我就有一个感觉:有法不依、执法不严的问题太多、太普遍了,这样一个一个去抓,效果并不好。于是,我就想探究一下,执法不好的问题到底出在哪里?我们开始调研、座谈,到1994年、1995年,对妨碍执法的一些规律性问题有了认识:
首先,政府部门普遍不重视执法。他们重视立法,但也就是把权力分割完就完了。执法执得怎么样无人关心,重审批轻监管是普遍现象。执法人员干好干坏也是一样的,没有什么约束与评价机制。
第二,执法部门与利益挂钩太紧密。当时,我们很多执法部门,都是以罚款多少来评价工作和给予奖励,很多执法人员的奖金甚至工资,都是靠罚款收入支付的。
那时,北京有10万名市容监察员,活跃的有三五千人,这三五千人都是靠罚款养的,他们带上袖箍就罚款。在北京火车站,我亲眼看见,有的卫生监督员的牌儿不是戴在明面上,而是搁在大衣里面,听到别人“咳”的一声要吐痰了他不管,非得那口痰吐下来他就去罚款。当时北京站果皮箱极少,他们到灯柱底下扔几个烟头,有的抽烟人就上当,也扔,结果罚款的就过来了。
第三个比较大的问题,就是执法人员法律素质不高。我们到基层去考试,问执法人员为什么要对吐痰罚款,他们说:“领导要罚啊。”他们根本就不知道自己是在执法。
还有,我们的执法体制也存在一些问题,立一个法就要成立一支队伍,要人要钱要编制,财政支付不了就拿罚款养。
这就是1995年我们执法调查的一个全景图。面对这种局面,我们跟市人大汇报,然后北京市人大常委会出台了《关于加强行政执法工作的决定》,其有针对性地提出改革执法体制、实行执法责任制、加强执法监督、加强执法人员培训和考核、解决执法部门与利益挂钩等等。应该说,1997年我们在全国第一个试点城市管理综合执法,也是基于1995年对执法状况的透彻分析。
“7+3”冲击力巨大
北京市的执法案卷评查工作走在全国前面,是从1996年开始的。当年行政处罚法出台。
行政处罚法解决了两个问题:一是给了相对集中处罚权一个法律依据,这为我们搞城市管理综合执法体制改革,铺平了道路;二是规范了行政处罚程序。
如何贯彻行政处罚法?当时,我们搞学习培训,大家在学习培训中提出了好多好多问题,我们就编了一本小册子,叫行政处罚百题问答,解答大家的问题。另外,我们开始搞行政处罚案卷评查。这个评查至今坚持了13年,评查标准也逐步升级为最新第四版本。为避免案卷作假,我们甚至不要部门送卷,只要执法单位提供一年的案卷号,然后由我们抽卷评查。
刚开始评查案卷,问题五花八门,最常见的就是证据不全、不充分,法律适用错误,到处是漏洞,甚至有的证据与结论相反……北京市行政处罚走到今天,处罚行为规范多了,大家都多少有点感受,执法案卷评查直接推动很多执法部门改掉了重实体、轻程序的老毛病。
行政处罚法出台之前,行政诉讼法对行政机关的巨大冲击我也记得非常清楚。我曾参与法院判房山规划局败诉一案。当时从北京市规划局到房山规划局再到房山政府,都非常着急。大家全都想不通,明明是对方错了,为什么法院要判房山规划局败诉?因为法院认为房山规划局事实不清、证据不全、程序违法,当然就判房山规划局败诉。可他们就是想不通,不理解行政诉讼。行政诉讼法出台后,行政机关普遍有抵触情绪,而且相当强烈。行政机关中好多人甚至认为当被告是受侮辱,有的行政机关坚决不出庭。
怎么办?我们就开始搞学习搞培训搞宣讲,我自己收集了行政诉讼的6个案子,挨个部门挨个区县一家一家地讲,分析我们行政执法中的问题,讲解行政诉讼法律规定。对行政诉讼法、行政处罚法,不仅请专家讲课,法制办也组织讲师团,到全市各部门各区县去讲。那时每年这样的讲座要有几十次。
这二十年来,我认识到,依法行政观念与意识的培养是非常重要的,不说不讲不行,要把怎么理解法律、掌握法律、执行法律,掰开揉碎地讲。到了行政许可法,北京市七八万执法人员经过学习培训之后,还参加了全员大考试。
最近一段时间,我总结了一下,有7部法律法规加上3个国务院文件对我国依法行政影响巨大,它们是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、立法法和政府信息公开条例。比如,现在为什么乱收费乱罚款乱审批的现象减少了,因为法律起到了重要的规范作用。
3个国务院文件包括:1999年的《全面推进依法行政工作的决定》,2004年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》,2008年的国务院《推进市县依法行政的决定》。这三个文件,将推进依法行政的目标、要求、原则和推进工作部署都规定得很具体,我觉得,现在推进依法行政方向是明确的,思路是清晰的。
依法行政诉求,把我们法制机构从过去坐冷板凳一下推上了政府工作第一线。大概从新世纪开始,我就经常参加市政府常务会、专题会等各种会议,特别是2003年以后,几乎王岐山市长的大会小会,我都必须参加。很多事情他都要当场提问,我必须事先做准备,问到我,我能有所回答。郭金龙市长当场提问少多了,但他与前任市长一样,对市政府要做决策的事情,特别重视听取法制办意见。
法制办意见受到尊重,连我们区县法制办主任都有感觉。过去区县法制办基本没人理,因为连立法权都没有,顶多给红头文件把把关,提点问题领导还挺不高兴。现在不同了,区长县长也都很重视发挥法制办的作用,因为他们知道,你不依法决策,就站不住脚,老百姓就不信服你。
现在部门立法“积极性”不高了
说到立法,前后价值取向转变令人欣慰。
1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济,在这之前没有市场经济概念。因此在计划经济条件下的立法,主要就是确定行政管理权的立法。
那时立法少,到底事情该归谁管,一旦写入法规规章,可就是依据了,所以部门之间争得很厉害,协调很难,大家都在争权,我们当时称之为“五权”立法。
争什么呢?一争主管权。一般立法中第三条规定,什么事由某某机关主管,或哪个机关主管哪项工作,主管权写到谁名下谁就拥有权力。所以,当时围绕第三条没有不起争议的,我们叫“第三条”现象。
跟着主管权,大家紧接着就争审批权、收费权、罚款权,这三个是很实在的权力,有审批权就有收费权,就有处罚权。大家还争一个倒数第二条,就是解释权。
这就是上世纪80年代到90年代立法的基本现象。那时,各部门都热衷“跑马圈地”,立法积极性非常高,为的就是争这“五权”。
但现在,部门立法的“积极性”远没有那么高了,为什么?因为要搞市场经济,对政府权力就必须加以限制和规制。这些年立法价值取向有了极大的转变:
一是尊重市场经济规律慎用审批许可权。特别是从1999年开始,南方很多省市开始搞行政审批制度改革,自下而上的这一改革,推动了2004年行政许可法的出台。许可法规定了四优先原则,公民能够自主决定的,不设许可;市场机制能够解决的,不设许可;中介能够自治的,不设许可;行政机关事后监督能够解决的,不设许可。这充分反映了我国市场经济改革方向和审批制度改革方向,也是我国加入WTO的承诺。
这是一个极大的变化:当时几乎每部法规规章都设行政审批,现在北京市制定的法规规章除了涉及公共安全方面的,新设许可几乎为零。
第二个极大变化,就是我们过去重行政权力不重百姓权利,立法中充斥着对公民“不准”、“禁止”、“不得”干什么,或“必须”干什么的规定。法制办那时到企业中去座谈,大谈立法是保护企业,但很多企业认为,制定法律就是为了限制企业,立法满纸是“国家利益部门化,部门利益法制化”的体现,好多规则制定得没有道理,企业动不动就违法,部门逮着就处罚。
现在,这一点已经有很大转变。我们在立法中,更加注重规定与行政权力相对应的责任,权给了,责任也要到位。于是,现在各部门立法都非常慎重。因为有权必有责,要了权干不好就要受到追究。
我们感到,这几年,在立法中对企业与老百姓的权利尊重多了,出现了很多鼓励性条款、选择性条款,也就是软立法。有些虽然是要求,但是没有罚则,旨在鼓励企业去做。比如《中关村科技园区条例》规定,法无明文规定不为过,并设专章规定行政机关责任。最近有个复议案子,我们撤销了行政机关的决定,原因是行政机关对中关村园区内的企业进行检查,拿不出有行政机关负责人签名的检查文件,而这是《中关村科技园区条例》要求行政机关必须遵守的义务。
原来几乎所有的规章后面都有罚则。我看了看,现在的法规规章大约有一半左右,没设罚则。立法中,凡是涉及对企业、老百姓权利进行限制的,我们都严格遵守国家法律规定,不越权设定。
北京市政府前后立法的极大变化,还体现在注重调节不同群体利益之间的关系。比如,禁放与限养,随着时代的变迁,制订和修改,实际上是在平衡不同社会群体之间的权利和利益关系;现在在立法选题上,我们更加注重民生,教育、文化、卫生和公共安全、社会保障等方面立法很多。
2002年9月,北京市在全国首家实行网上公开立法草案征求意见。与此同时,我们依然重视走访调研、座谈论证,并积极与各种协会、社团建立广泛联系,方便收集专业意见。从过去的封闭立法转为现在的开门立法,标志性的还包括重视专家论证。今年,北京市成立了政府法律专家委员会,组成立法专家审议组,主要聘请宪法、行政法、法理学、民法等最基本方面的法律专家,帮助我们从法理上、法的原则上、法的协调性上,给政府立法把关。
奥运立法是一笔宝贵财富
对北京市地方立法来说,有一笔无比珍贵的财富,就是奥运立法。奥运立法不是要搞一部法典,而是根据奥运实际需要,在我国法律框架下,来解决奥运需要的法制保障问题,为此我们提出了坚持国家主权原则、坚持法制统一原则。
根据实际情况,我们把奥运立法分为两个层次,一层是属于法规规章立法性质的,还有一层我们认为不需要立法,通过制定规范性文件就可解决操作实施。事后证明我们的判断是对的。奥运法律文件汇编已出版,立法层面的大约有四十件左右,市政府通告有三十多个,最大量的就是各部门发布的规范性文件。如此结构的奥运立法非常成功,保障了北京奥运的顺利筹备与成功举办。
奥运立法,反映了这些年来我国民主法治理念的深化。过去像一些大型活动,谁还想着立法问题。这次中央和北京市都高度重视,在新中国历史上是第一次。我认为这是对外的一种宣示:中国是民主法治国家。
我来说两句