“"非典"对政府法治是一个考验。”周继东说。

　　“当时，我印象特别深的有两个问题：一个是北京人民医院当时出现了那么多交叉感染，当时社会上有很多舆论认为这是医疗事故，要追究人民医院的责任，到底法律上对这个问题怎么看？另一个就是北京市因"非典"死了一些人，如何善后？”

　　1983年大学毕业后，周继东即进入当时的北京市政府研究室法规处工作，由此开始了他的政府法治人生。

　　自上世纪80年代中期开始，周继东陆续主持起草和审核了北京市几百件法规、规章草案；具体组织了北京市推动行政处罚法、行政复议法、行政许可法等多部重要行政法律的实施工作；参与了北京市政府进入新世纪以来几乎所有的重大行政决策；领导开创了北京市城市管理综合执法试点，在全国产生重要影响。他是改革开放以来北京市政府法制工作的主要策划者和领导人，现任北京市政府法制办主任。

　　回顾中，周继东感叹不已：“刚开始，我们连政府监督怎么搞都不知道，曾经有过很迷茫的一段时期。但现在完全不同了，坚定朝着"有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究"的方向努力。新中国60年改革开放30年，北京市依法行政的每一步推进，都是与国家依法治国和政府法治建设大进程紧密相连的。离开了大环境，北京市想单独往前走，那是绝对做不到的。”

　　不少人还记得，在当年北京市“非典”善后处理动员大会上，时任北京市市长王岐山讲话之后，周继东紧接着就法律问题进行了说明。由于北京市在这个问题上处理得极为慎重，结果当时所有在“非典”期间的死亡病人，不管是确诊的，还是疑似的，其家属基本都接受了“"非典"属于一种不明原因、不可抗逆的疾病，不属于医疗事故”的定性，接受了政府补偿。

　　依法行政，就是要求权力者奉法守法、依法办事。这是一个国家法治建设的重点，也是一道难题。面对这道难题，让我们跟着周继东一起去感受北京市的积极作为吧：

　　1995年以前我迷茫过

　　1987年，北京市召开第一次政府法制工作会议，贯彻国务院第一次政府法制工作会议精神，内容包括加强立法、开展执法监督等。当时很多人连政府法制是什么都不知道，尽管要求各部门主管法制的领导参会，可大家就是不知道该派谁来。

　　结果，有派办公室主任的，有派业务处负责人的，还有派教育、培训甚至保卫部门负责人的，以为法制就是管单位抓小偷的。

　　20世纪90年代初，政府法制工作还没有提到依法行政概念，主要还是讲依法管理。在地方立法工作开展同时，北京市较早就对行政执法工作颇为重视，当时北京市召开了一个有16个执法部门参加的座谈会，市政府领导提出，有法不依比没法还要糟糕。

　　法制办1987年成立时只有两个处，一个立法处，一个执法监督处。1992年年初，我从立法处自愿申请到监督处当处长，当时执法监督工作怎么搞，也没有头绪，曾经有一段时间很迷茫。我们甚至直接到大街上去抓违法现象，什么垃圾处理、河道保洁都查过。

　　干着干着，我就有一个感觉：有法不依、执法不严的问题太多、太普遍了，这样一个一个去抓，效果并不好。于是，我就想探究一下，执法不好的问题到底出在哪里？我们开始调研、座谈，到1994年、1995年，对妨碍执法的一些规律性问题有了认识：

　　首先，政府部门普遍不重视执法。他们重视立法，但也就是把权力分割完就完了。执法执得怎么样无人关心，重审批轻监管是普遍现象。执法人员干好干坏也是一样的，没有什么约束与评价机制。

　　第二，执法部门与利益挂钩太紧密。当时，我们很多执法部门，都是以罚款多少来评价工作和给予奖励，很多执法人员的奖金甚至工资，都是靠罚款收入支付的。

　　那时，北京有10万名市容监察员，活跃的有三五千人，这三五千人都是靠罚款养的，他们带上袖箍就罚款。在北京火车站，我亲眼看见，有的卫生监督员的牌儿不是戴在明面上，而是搁在大衣里面，听到别人“咳”的一声要吐痰了他不管，非得那口痰吐下来他就去罚款。当时北京站果皮箱极少，他们到灯柱底下扔几个烟头，有的抽烟人就上当，也扔，结果罚款的就过来了。

　　第三个比较大的问题，就是执法人员法律素质不高。我们到基层去考试，问执法人员为什么要对吐痰罚款，他们说：“领导要罚啊。”他们根本就不知道自己是在执法。

　　还有，我们的执法体制也存在一些问题，立一个法就要成立一支队伍，要人要钱要编制，财政支付不了就拿罚款养。

　　这就是1995年我们执法调查的一个全景图。面对这种局面，我们跟市人大汇报，然后北京市人大常委会出台了《关于加强行政执法工作的决定》，其有针对性地提出改革执法体制、实行执法责任制、加强执法监督、加强执法人员培训和考核、解决执法部门与利益挂钩等等。应该说，1997年我们在全国第一个试点城市管理综合执法，也是基于1995年对执法状况的透彻分析。

　　“7+3”冲击力巨大

　　北京市的执法案卷评查工作走在全国前面，是从1996年开始的。当年行政处罚法出台。

　　行政处罚法解决了两个问题：一是给了相对集中处罚权一个法律依据，这为我们搞城市管理综合执法体制改革，铺平了道路；二是规范了行政处罚程序。

　　如何贯彻行政处罚法？当时，我们搞学习培训，大家在学习培训中提出了好多好多问题，我们就编了一本小册子，叫行政处罚百题问答，解答大家的问题。另外，我们开始搞行政处罚案卷评查。这个评查至今坚持了13年，评查标准也逐步升级为最新第四版本。为避免案卷作假，我们甚至不要部门送卷，只要执法单位提供一年的案卷号，然后由我们抽卷评查。

　　刚开始评查案卷，问题五花八门，最常见的就是证据不全、不充分，法律适用错误，到处是漏洞，甚至有的证据与结论相反……北京市行政处罚走到今天，处罚行为规范多了，大家都多少有点感受，执法案卷评查直接推动很多执法部门改掉了重实体、轻程序的老毛病。

　　行政处罚法出台之前，行政诉讼法对行政机关的巨大冲击我也记得非常清楚。我曾参与法院判房山规划局败诉一案。当时从北京市规划局到房山规划局再到房山政府，都非常着急。大家全都想不通，明明是对方错了，为什么法院要判房山规划局败诉？因为法院认为房山规划局事实不清、证据不全、程序违法，当然就判房山规划局败诉。可他们就是想不通，不理解行政诉讼。行政诉讼法出台后，行政机关普遍有抵触情绪，而且相当强烈。行政机关中好多人甚至认为当被告是受侮辱，有的行政机关坚决不出庭。

　　怎么办？我们就开始搞学习搞培训搞宣讲，我自己收集了行政诉讼的6个案子，挨个部门挨个区县一家一家地讲，分析我们行政执法中的问题，讲解行政诉讼法律规定。对行政诉讼法、行政处罚法，不仅请专家讲课，法制办也组织讲师团，到全市各部门各区县去讲。那时每年这样的讲座要有几十次。

　　这二十年来，我认识到，依法行政观念与意识的培养是非常重要的，不说不讲不行，要把怎么理解法律、掌握法律、执行法律，掰开揉碎地讲。到了行政许可法，北京市七八万执法人员经过学习培训之后，还参加了全员大考试。

　　最近一段时间，我总结了一下，有7部法律法规加上3个国务院文件对我国依法行政影响巨大，它们是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、立法法和政府信息公开条例。比如，现在为什么乱收费乱罚款乱审批的现象减少了，因为法律起到了重要的规范作用。

　　3个国务院文件包括：1999年的《全面推进依法行政工作的决定》，2004年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》，2008年的国务院《推进市县依法行政的决定》。这三个文件，将推进依法行政的目标、要求、原则和推进工作部署都规定得很具体，我觉得，现在推进依法行政方向是明确的，思路是清晰的。

　　依法行政诉求，把我们法制机构从过去坐冷板凳一下推上了政府工作第一线。大概从新世纪开始，我就经常参加市政府常务会、专题会等各种会议，特别是2003年以后，几乎王岐山市长的大会小会，我都必须参加。很多事情他都要当场提问，我必须事先做准备，问到我，我能有所回答。郭金龙市长当场提问少多了，但他与前任市长一样，对市政府要做决策的事情，特别重视听取法制办意见。

　　法制办意见受到尊重，连我们区县法制办主任都有感觉。过去区县法制办基本没人理，因为连立法权都没有，顶多给红头文件把把关，提点问题领导还挺不高兴。现在不同了，区长县长也都很重视发挥法制办的作用，因为他们知道，你不依法决策，就站不住脚，老百姓就不信服你。

　　现在部门立法“积极性”不高了

　　说到立法，前后价值取向转变令人欣慰。

　　1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济，在这之前没有市场经济概念。因此在计划经济条件下的立法，主要就是确定行政管理权的立法。

　　那时立法少，到底事情该归谁管，一旦写入法规规章，可就是依据了，所以部门之间争得很厉害，协调很难，大家都在争权，我们当时称之为“五权”立法。

　　争什么呢？一争主管权。一般立法中第三条规定，什么事由某某机关主管，或哪个机关主管哪项工作，主管权写到谁名下谁就拥有权力。所以，当时围绕第三条没有不起争议的，我们叫“第三条”现象。

　　跟着主管权，大家紧接着就争审批权、收费权、罚款权，这三个是很实在的权力，有审批权就有收费权，就有处罚权。大家还争一个倒数第二条，就是解释权。

　　这就是上世纪80年代到90年代立法的基本现象。那时，各部门都热衷“跑马圈地”，立法积极性非常高，为的就是争这“五权”。

　　但现在，部门立法的“积极性”远没有那么高了，为什么？因为要搞市场经济，对政府权力就必须加以限制和规制。这些年立法价值取向有了极大的转变：

　　一是尊重市场经济规律慎用审批许可权。特别是从1999年开始，南方很多省市开始搞行政审批制度改革，自下而上的这一改革，推动了2004年行政许可法的出台。许可法规定了四优先原则，公民能够自主决定的，不设许可；市场机制能够解决的，不设许可；中介能够自治的，不设许可；行政机关事后监督能够解决的，不设许可。这充分反映了我国市场经济改革方向和审批制度改革方向，也是我国加入WTO的承诺。

　　这是一个极大的变化：当时几乎每部法规规章都设行政审批，现在北京市制定的法规规章除了涉及公共安全方面的，新设许可几乎为零。

　　第二个极大变化，就是我们过去重行政权力不重百姓权利，立法中充斥着对公民“不准”、“禁止”、“不得”干什么，或“必须”干什么的规定。法制办那时到企业中去座谈，大谈立法是保护企业，但很多企业认为，制定法律就是为了限制企业，立法满纸是“国家利益部门化，部门利益法制化”的体现，好多规则制定得没有道理，企业动不动就违法，部门逮着就处罚。

　　现在，这一点已经有很大转变。我们在立法中，更加注重规定与行政权力相对应的责任，权给了，责任也要到位。于是，现在各部门立法都非常慎重。因为有权必有责，要了权干不好就要受到追究。

　　我们感到，这几年，在立法中对企业与老百姓的权利尊重多了，出现了很多鼓励性条款、选择性条款，也就是软立法。有些虽然是要求，但是没有罚则，旨在鼓励企业去做。比如《中关村科技园区条例》规定，法无明文规定不为过，并设专章规定行政机关责任。最近有个复议案子，我们撤销了行政机关的决定，原因是行政机关对中关村园区内的企业进行检查，拿不出有行政机关负责人签名的检查文件，而这是《中关村科技园区条例》要求行政机关必须遵守的义务。

　　原来几乎所有的规章后面都有罚则。我看了看，现在的法规规章大约有一半左右，没设罚则。立法中，凡是涉及对企业、老百姓权利进行限制的，我们都严格遵守国家法律规定，不越权设定。

　　北京市政府前后立法的极大变化，还体现在注重调节不同群体利益之间的关系。比如，禁放与限养，随着时代的变迁，制订和修改，实际上是在平衡不同社会群体之间的权利和利益关系；现在在立法选题上，我们更加注重民生，教育、文化、卫生和公共安全、社会保障等方面立法很多。

　　2002年9月，北京市在全国首家实行网上公开立法草案征求意见。与此同时，我们依然重视走访调研、座谈论证，并积极与各种协会、社团建立广泛联系，方便收集专业意见。从过去的封闭立法转为现在的开门立法，标志性的还包括重视专家论证。今年，北京市成立了政府法律专家委员会，组成立法专家审议组，主要聘请宪法、行政法、法理学、民法等最基本方面的法律专家，帮助我们从法理上、法的原则上、法的协调性上，给政府立法把关。

　　奥运立法是一笔宝贵财富

　　对北京市地方立法来说，有一笔无比珍贵的财富，就是奥运立法。奥运立法不是要搞一部法典，而是根据奥运实际需要，在我国法律框架下，来解决奥运需要的法制保障问题，为此我们提出了坚持国家主权原则、坚持法制统一原则。

　　根据实际情况，我们把奥运立法分为两个层次，一层是属于法规规章立法性质的，还有一层我们认为不需要立法，通过制定规范性文件就可解决操作实施。事后证明我们的判断是对的。奥运法律文件汇编已出版，立法层面的大约有四十件左右，市政府通告有三十多个，最大量的就是各部门发布的规范性文件。如此结构的奥运立法非常成功，保障了北京奥运的顺利筹备与成功举办。

　　奥运立法，反映了这些年来我国民主法治理念的深化。过去像一些大型活动，谁还想着立法问题。这次中央和北京市都高度重视，在新中国历史上是第一次。我认为这是对外的一种宣示：中国是民主法治国家。