深圳大部制改革始末：市委书记曾接到说情电话

　　深圳市文体旅游局局长陈威回忆说,这次的改革方案事前处于严格保密状态,与会的许多局级干部也是从这次大会上才第一次获悉了改革的全貌。

　　省委副书记、深圳市委书记刘玉浦回忆说,在改革之前,每天都有不少电话来说情,“接电话的时候我客客气气地,但是放下电话后该怎么办还是怎么办”。

　　“顺德方案出台后,立即吸引了社会舆论的注意,我们顿时感受到了压力的减轻。”深圳市人力资源和社会保障局局长、编办主任王敏承认,顺德改革的范围、力度更大,这让深圳改革舆论压力骤减。

　　“深圳1000多万的人口,直接套用党政合一的模式,社会事务、经济发展、产业推进肯定有问题,一点缓冲的余地都没有。”王敏表示。

　　王敏表示,政府审批项目取消多少,能不能落实,是机构改革能否取得成效的最关键因素。

　　“改革之后,到目前为止,还没有人来找我要过编制。”

　　王敏透露。

　　又要开始新一期的选题了。两个星期前,微嘉还是《深圳知识产权》的主编,而现在他却成为了《深圳市场监督》的编辑。

　　同样是做杂志,以前关注的是微软的知识产权官司、朗科与美国企业的“闪存之争”、比亚迪与索尼的专利博弈,而现在却要关注食品卫生、物价涨幅等内容。“以前就2个人,现在有5个人了,一切都是新的开始。”

　　这一切改变,都源于2009年7月31日开始的政府机构改革。在这场改革中,微嘉就职的知识产权局被整合到新的市场监管局中,而他也在12月中旬来到了新的岗位。

　　是次改革,深圳市政府机构从46个减少到31个,精简幅度达到1/3,按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的思路将政府机构设置为委、局、办三个层次……

　　犹如一个惊雷,深圳改革炸响在2009年夏日中国的上空。

　　在金融危机的背景下力推改革,这个时机选择是否恰当?深圳改革是质变还是量变?改革是否一步到位了?改革成效如何?在改革推出数月之后,这些疑问都拷问着深圳这场历史上力度最大的改革。

　　为什么要改革?

　　事关深圳未来和中国改革进程

　　改革激情再次激荡在深圳大地上。

　　2004年,深圳在全国先行一步启动大部制改革,在文化、交通、城管等部门实现了大部制。

　　5年之后,深圳对市政府进行了一次更大的手术———46个政府部门中,只有7个部门未被涉及,产业管理、规划国土、文体旅游、交通、城市管理、人居环境等部门都以大部制的面貌出现。

　　经历了7次机构改革和4次行政审批改革,深圳市政府的效率已经在国内排名靠前,然而,以一个国际化城市和服务型政府的标准来审视深圳时,就发现深圳并非尽善尽美———政出多门、职责交叉、部门之间互相推诿的现象仍然存在,而政府缺位、越位的事件也屡有发生,“经济干预型”政府的特征并未完全褪去。

　　“深圳的某些政府部门也面临如何"摆脱过去干预经济的惯性羁绊"的问题。深圳特区成立之初在职能定位上有特别之处,但也未能摆脱传统体制的束缚,渐渐与非特区产生"同质化",部门之间利益纠葛盘根错节……”国家发改委经济研究所常修泽教授告诉记者。

　　在现实中,深圳也深深感受到了既有体制的掣肘。改革前,深圳涉及产业管理的部门多达5个,在产业准入审批、项目引进、资金扶持、配套服务等方面政出多门、职责交叉等问题十分突出；在市场监管领域,工商、质监、卫生、知识产权等部门按生产、流通、消费等环节进行分工,导致市场监管职责不清、执法资源分散,食品安全、无牌无证、制假造假等现象屡禁不止；在交通管理中,关内外交通“二元化”特征明显,交通规划、建设、管养、执法及运输管理分属不同部门,造成关内外交通“两重天”……

　　城市规划、城市管理、环境保护、住房保障、公共服务等诸多领域,类似的问题同样存在。

　　为了解决这些问题,深圳将与产业发展相关的贸工局、科技局、高新园区领导小组办公室等5个部门整合为“科技工贸和信息化委员会”,将工商、质监、知识产权等部门整合为“市场监管局”,将交通局、公路局、轨道交通建设指挥部办公室等部门整合为“交通运输委员会”,并将宝安、龙岗交通运输局调整为交委的派出机构,不再隶属于区政府。

　　在国际金融危机的影响之下,陈旧的机构设置、繁琐的工作流程令深圳更觉身心疲惫。以项目审批为例,100个工作日的审批时限和部门之间互为前置的审批流程,令许多投资项目“欲速”而“不达”。

　　经济评论人大方表示,“金融危机”提早到来,是迫使深圳政府改革从“量变”达到“质变”的重要理由。科工贸信委副主任邱宣也表示:“金融危机并不能挡住深圳加快政府机构改革的脚步,而且通过部门合并整合,政府机构运作效率高了,服务改善了,有助于更好应对金融危机。”

　　“无论是国家,还是深圳市,都到了必须通过进一步改革才能进一步发展的关键阶段。”深圳民间研究者金心异表示。

　　从这个意义上讲,机构改革之于深圳,已经远远超越了个别公务员的晋升、机构简单的拆分合并以及抗击金融危机的短期之需,而事关这个城市未来持续上升的空间以及中国改革涉向深水区的进程。

　　改革前发生了什么?

　　市委书记接到说情电话

　　山雨欲来风满楼。

　　“改革之后,许多人可能近几年内都没有升迁机会了。”一个不愿透露姓名的公务员不无担忧地告诉记者。改革前,公务员群体已经产生了躁动,部门合并调整的小道消息以极快的速度在内部流传。虽然深圳市主要领导一直强调改革将不会制约干部的发展空间和打击公务员的士气,但这种担心却多少存在于公务员群体中。

　　在一次会议上,省委副书记、深圳市委书记刘玉浦回忆说,在改革之前,每天都有不少电话来说情,“接电话的时候我客客气气地,但是放下电话后该怎么办还是怎么办。”

　　从7月初起,深圳市的主要领导就对各个部门展开了大规模的调研,安抚人心、为改革铺路是调研的重点之一。在改革前夜,深圳还下发了《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》,要求各级党政领导班子一定要服从改革部署安排,不谈条件,不讲价钱,坚决执行。

　　刘玉浦、主抓改革的深圳常务副市长李锋也在各个不同的场合传递着一个信息:改革即将启动。

　　7月31日,改革大幕终于开启。在李锋宣读改革方案时,会场内一片静悄悄,空气如凝固了一般。

　　“我一点思想准备都没有,自认为已经是大部门体制的文化局是不在改革范围之内的。”深圳市文体旅游局局长陈威回忆说,这次的改革方案事前处于严格保密状态,与会的许多局级干部也是从这次大会上才第一次获悉了改革的全貌。

　　方案曝光后,外界沸腾了,而深圳的躁动反倒平静下来了,急行军般投入到改革中去。

　　8月1日,各个被改革部门的网站都变了脸:涉及到部门整合的已将几个网站集纳到一起,只是改个名的直接更换到位。

　　人事的任命同样非常之快。8月5日,深圳市人大常委会正式任命16名部门正职；8月6日,深圳市干部大会任命56名干部,此轮政府机构改革中涉及到调整、整合的部门正职领导均获任命。

　　实际上,到这一步,改革也只是开了个头,139个处级干部、199个科级干部及492个编内人员的安置将决定改革是否能顺利推行。

　　提前退休的可以提高待遇,局级干部超职数安排逐渐消化,普通公务员分流到其他部门……一切都在有条不紊地推行。

　　“大家都还比较平静,没有很焦虑。”从知识产权局转到市场监管局的微嘉告诉记者,虽然岗位会发生变化,升迁可能会受到影响,但没有人担心会丢了饭碗。

　　“没有一个人因为机构改革下岗。除个别人主动辞职下海外,没有一个公务员因为改革降低待遇……总体上比较平稳。”陈威表示。据介绍,文体旅游局已经于12月初完成了人员和机构的全部调整。

　　据悉,目前除了个别部门还没有调整完外,绝大部分部门已正式步入后改革时代。 改革推进程度如何?

　　审批项目能否真正取消关系改革成败

　　“能不能进一步增强服务功能是考验深圳机构改革能否成功的首要因素。”广东省社科院丁力教授如是表示。

　　这次改革共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项,政府不再承担或不再直接办理的有关等级评定、标准推广、业务培训、办展办会等事务性职责共90项,同时增加了73项民计民生领域的政府职责。

　　深圳民间观察者金心异表示,改革几个月以来,“大部制改革的主要目的,是转变政府职能,将"计划管理型"或者说叫"统治型"政府,转变为"公共服务型"政府”。

　　大部门整合、工作流程的优化都已经进行完毕,但对于深圳市人力资源和社会保障局局长、编办主任王敏来说,改革攻坚才刚刚开始:“下一步政府审批项目取消多少,能不能落实,是机构改革能否取得成效的最关键因素。”

　　在政府职能转变中,有这样一个例子屡次被提及。

　　一直以来,成立驾校都是需要交通部门审批的,而此次改革中,深圳取消了“从事机动车驾驶员培训业务”的行政审批,直接将“审批制”改为了“核准制”。这意味着深圳市交通运输委的工作将不再是以前的严把“审批关”、控制驾校数量,而是设置准入门槛,将精力主要放到市场监管上去。

　　“要有一个非常科学合理的准入制度,要研究一套市场监管的办法,要和相关部门设计联合管理的机制……”王敏表示,某项职能的调整、转移,实际上背后的落实需要一整套制度,需要调整政府管制的方式。

　　“三分之一行政审批事项被调整,各个部门只有跟着去调整管理方式、工作方式,才能真正把改革落到实处,做到"管而不死,调而不乱"。”王敏表示,下一步深化改革还有大量工作要做。

　　机构拆分可以在一天内完成,领导人事安排可以在一星期内完成,人员安置可以在两个月内完成,但每一项行政审批事项的调整、取消却并不是从纸上划去那么简单,从调整、取消到建立新的管理制度,不是一朝一夕可以完成的。

　　“很多工作需要再造,这是一次相当大的转折。”深圳市委党校教授傅小随表示,转折本身是需要一定时间的,应该允许改革有一个过渡阶段。

　　改革是否会回潮?

　　“到目前为止,还没人来找我要编制”

　　“2004年减到了35个部门,而2009年改革前又恢复到了46个,这次改革会不会变成新一轮的折腾?”一名媒体从业者在改革方案发布后质疑道。

　　确实,在改革初期的振奋过后,许多人都会对改革成效充满期许。

　　“过去是各个部门打报告,要求增加编制、机构,编办天天要研究、应付。改革之后,到目前为止,还没有人来找我要过编制。”整天和编制打交道的王敏透露道。

　　此次改革,处处透露着一个“减”字,减机构、减编制、减领导职数,但采访到的部门负责人又纷纷不经意间给记者算了一笔“加法”。

　　原深圳市文化局、旅游局、体育局共有24个处室,184个编制,改革后,处室减少到16个,编制减少到145个。“编制虽然减少了,但具体到某个处室来说,人员不但没减少,反而增加了。”陈威透露,机构改革后,两个方面多了:一个是各个处室的编制不降反增,一个是工作战线从两、三条增加到了五、六条,面更广了。

　　对于这次机构改革中成立的“巨无霸”部门科工贸信委来说,这样的加减法同样适用。科工贸信委整合了原贸工局、科信局、高新办等5个部门,过去5个局7大部门的55个处室压缩到了29个,涉及420多名公务员。改革后,办公室从5个减少到1个,法规处、人事处、计财处分别从3个、3个、2个减少到1个,仅综合部门就减少了10个。

　　“改革给科工贸信委大大节约了编制,等于给他加人了,甚至有些部门还增加了部门和职数。”王敏解释说,需要人的部门需求得到了满足,但政府总的编制并没有增加。“到目前为止,机构改革在很大程度上整合资源,释放了更多的效率———无形编制”。

　　在科工贸信委主任王学为委婉地拒绝记者的专访时,他这样答复记者:“改革措施刚刚落地,成效要随着时间的推移才能逐渐显现。”

　　持有类似论调的部门还有不少,对于这场改革,正如深圳市委常委、常务副市长许勤所说,目前谈论深圳改革的经验还“为时尚早”。

　　“拆违执法的事情,原来是城管执法队来查,现在给了规划国土委,但规划国土委的三级执法体系还没有建立好,给查违留下了空白。”傅小随告诉记者,部门职能转移到新的部门容易出现漏洞,而这个问题要真正解决,估计还要半年时间。

　　王敏透露,在改革半年之后,编办将在公务员内部组织一场调查,以座谈会、个别交流、填写问卷等形式来评估改革的成效。

　　深圳改革是否彻底?

　　“深圳不能直接套用党政合一模式”

　　7月31日,深圳的机构改革方案出台,各方反应强烈,舆论压力空前,网络上更是吵翻了天。

　　9月16日“石破天惊”的顺德机构改革方案出炉,顺德区的党政机构将由原来的41个精简到16个,缩减近2/3,政府工作部门减少到只有10个,并增设区政府政务委员,与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长。

　　“顺德方案出台后,立即吸引了社会舆论的注意,我们顿时感受到了压力的减轻。”王敏承认,顺德改革的范围、力度更大,这让深圳改革舆论压力骤减。

　　11月2日,珠海大部制改革方案出台,其中隐约可以看到深圳改革的影子———珠海也组建了一个“巨无霸”式的科技工贸和信息化局,并将原已实行大部制的文化广电新闻出版局与旅游局、体育局整合为文体旅游局。不同的是,珠海同样实行了“党政联动”,涉及调整、撤并、职责整合的党委机构共8个,调整比例约1/2。

　　“在深圳的大部制改革方案出台之初,国内舆论叫好声一片,但是在顺德的改革方案出台之后,便有许多人已看出深圳方案的局限性,即仅限于行政系统内部的重组,而绝不涉及党委、政府、人大之间的关系调整。”金心异提出了一个在深圳改革方案推出之初就已经存在的问题:深圳为何不将党委机构纳入改革范畴内?这是否意味着深圳改革不彻底?

　　“这两个不能比,深圳和顺德改革的立足点是不同的。”傅小随表示,顺德改革,一切从实用角度考虑,改革要解决怎样提高行政效率,怎么样来解决问题,根本不考虑党政的关系；而深圳改革是纯行政改革,突出解决的是决策权、执行权、监督权三者关系的处理,是和十七届二中全会精神、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的要求相符的。

　　从十七大到十七届二中全会,对政府机构改革的基调都是基于“党政分开”。1987年,党的十三大明确提出了“党政分开”,力图解决“党政不分,以党代政”的问题,要求党的各级组织有先有后、渐进有序地从行政、立法、司法等各类国家组织中分离出来,从“全能”的、“革命”的党走向现代的、法治的执政党。

　　“深圳1000多万的人口,直接套用党政合一的模式,社会事务、经济发展、产业推进肯定有问题,一点缓冲的余地都没有。”王敏表示,改革的着力点在行政部门,主要解决的是政府职能的转化、工作流程的优化、部门设置的合理、机构和职数的精简,两个城市的改革不存在直接的互比。

　　“顺德改革和深圳改革是广东在城市行政管理体制和政府机构改革上两种不同的探索。每个城市不可能在机构改革方面都走一个路子,在一定背景下、时间内,上下对口、统一步调不得不做,一定要有不同的探索路径,一定要去试。从这个意义上来说,作出不同的探索,意义更大,典型示范、总结的利弊得失更加具有参考意义。”王敏说。专题策划王晖辉吕冰冰统筹黄超撰文黄超邬绵 (来源：南方日报)