农村改革要有利于保护耕地、保障农民主体地位

　　2010年3月10日9时，全国政协十一届三次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，16位委员代表作大会发言。

　　[全国政协委员陈锡文]我发言的题目是《推进农村改革要有利于保护耕地、保障农民的主体地位》。

　　我国人多地少，人均耕地不足1.4亩。由于人民生活水平不断提高，所以尽管农业稳定发展，但在现有农业生产力水平下，有些大宗农产品的进口却在不断增加。去年大豆进口4255万吨，相当于国内产量的3倍，此外还进口816万吨植物油。进口的快速增长，既形成贸易风险，也使调控国内市场的难度加大。但进口的大豆和植物油如果改由国内生产，在现有农业生产力水平下，大约需要占用5.6亿亩的农作物播种面积。这在短期内显然是难以做到的。因此，尽管粮食连续6年丰收，但我们仍需居安思危，清醒地看到我国农业的基础仍然薄弱，必须加强农业基础设施建设，促进农业科技进步，加大对农业的支持保护力度，培育有知识、懂技术、会经营的新型农民；同时，还必须实行最严格的耕地保护制度和稳定完善农村的基本经营制度。但一段时期以来，有些地方却出现了一些不注重保护耕地和不利于坚持农村基本经营制度的现象，必须引起高度关注。

　　一、关于随意改变农业经营主体的问题。我国宪法规定：农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这就明确了农民、农户是农业的经营主体。其实，从世界范围看，以农户为农业经营主体是普遍现象，差别只在于经营规模的不同。但现在有些地方却热衷于把工商企业等大资本引进农村直接租赁农民承包地进行农业生产，这就改变了农户作为农业经营主体的地位。一是把农民变成了雇工，这将对农民的心理和农村的社会组织结构产生深刻的影响；二是公司企业租赁农地后绝大多数都不从事粮食生产，只种高价值经济作物，甚至违法违规进行非农建设；三是一旦市场发生变化，产品销路不好，公司一撤，给农民留下大量难以处理的遗留问题。因此早在2001年，中共中央18号文件就明确提出：中央不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地。当然，这不是不鼓励工商企业等社会资本下乡，而是鼓励工商企业到农村为农民提供产前、产中、产后的各种服务，帮助农民搞农产品营销和加工等，提高农业生产的组织化和社会化程度。在农民转为市民还面临诸多现实困难的阶段，一定要保障农民在农业经营中的主体地位，这是农村乃至整个社会稳定的基础。

　　二、关于农村土地承包经营权和农民住宅的抵押贷款问题。对“三农”的金融支持不足，这是制约农村发展和农民致富的一大瓶颈。近年来，为解决农民贷款难问题，有些地方推出了以农民的土地承包经营权和住宅进行抵押贷款的现象。这对稳定农村的基本经济和社会制度将产生多方面的不利影响。首先是农民土地承包经营权和宅基地使用权的获得，都是以他作为本集体经济组织的成员为基础的。因此，抵押的土地承包经营权和宅基地使用权，表面看是物权，实质却是农民作为集体经济组织的成员权。一旦经营失利，失去了抵押的两权，农民还有没有集体组织的成员权？失去土地和住房的农民会不会流离失所？非本集体的成员通过拍卖获得了两权，是否也可以获得该集体组织的成员权？这些问题都关系到农村经济、社会组织的稳定。因此我国担保法明确规定农民的土地承包经营权和宅基地使用权不得抵押。法律明确规定不允许的事，为什么一些地方还要试？只能说明农村金融体制改革的严重滞后。因此必须加快改革，切实提高对“三农”的金融服务水平，努力满足农业农民的金融需求。但改革必须有利于农村经济社会制度的稳定。

　　三、关于农民住房拆迁和村庄合并问题。工业化和城市化需要占用大量土地。现在有些地方，因为国家批准的建设用地指标不够用，就采取了拆迁农民住房、合并村庄的办法，以增加城市建设用地。对这个问题要区别看待，如果是在城市规划范围内，为避免日后形成城中村，在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，推进并村合居也未尝不可。但只是为了增加城市建设用地，就到农区去搞并村合居，就很可能会侵犯农民的基本权益，对农村经济社会的发展留下大量难以解决的深层次矛盾。不仅如此，因为农村的建设用地，是农民和农村集体组织自用的建设用地，通过并村合居把农村节约的建设用地直接转为城市非农建设用地，不仅混淆了两种不同建设用地的性质，而且还增加了大量计划外的城市建设用地，这将对国家实现宏观调控的目标带来极大的困难。因此，在推进农村土地制度改革的同时，必须使眼前的改革措施有利于农村的长期稳定和持续发展，必须尊重现行的法律、法规和政策。