强镇扩权不是“权力奖励”(图)

　　赵 斌绘（人民图片）

　　“镇一级的工作难做，上面各项工作最后都压到镇里落实，可镇里相对缺钱、缺人、没权，社会管理、公共服务都跟不上，干得不好，出了什么问题，各部门都要来问责。”广州市某中心大镇党委书记的话，道出了珠三角一大批经济发达镇的烦恼——财权、事权、人手与庞杂的社会管理事务和公共服务重任严重不对等，被一些镇党委书记、镇长们形象地称为“小马拉大车，越拉越吃力”。

　　强镇为何还会缺钱缺人？强镇应该怎样扩权？扩权中有哪些误区？华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长胡靖教授在广州大学城接受了记者采访。

　　一问——

　　强镇责权如何不对等？

　　“中国的现代化，应由工业化和城市化共同驱动。以往我们以为一定要依靠大城市来解决农村富余人口和富余劳动力的转移问题，但20多年的实践证明这条路走不通。几亿农民进城，但却无法真正成为市民。”以这样的大背景开头，胡靖说，这次中央经济工作会议在论及城市化问题时，提出依靠“中小城市和小城镇”，让更多农民居民化、市民化。这是新一轮中国城市化的必由之路，具体表现方式就是“县镇化”。

　　胡靖在调研中发现，作为中国现行行政体制中的最基层政权，财政留成少、人手紧缺、事权不足的乡镇，受到很多限制。特别是珠三角很多镇，看似经济发达，钱多很风光，实际上税收中自己可支配的很少，工作人员编制也囿于镇级建制，应付起动辄上万家企业、几十万外来人口等比西部一个县还大的社会管理事务时，常常显得捉襟见肘，城镇建设、公共服务、公共管理还停留在传统的集镇水平，远远达不到城市化标准。

　　胡靖给记者举了一个例子——广州市某区（市）一个镇，方圆250多平方公里，是市中心越秀区的8倍。该镇经济较发达，有8000多家工商企业，分布在全镇71个行政村和16个居委会，由此带来了50万外来人口，是本地户籍人口的2倍多，已接近内地中等城市的水平。

　　“这么多事，由多少人、用多少钱来干呢？”胡靖话锋一转，“去年来自这个镇的税收是80亿元，但上缴后最后分到的可支配财政仅剩1亿元，是所属区（市）留成的8.2%。镇在编（包括行政编和事业编）工作人员396人，根本管不过来，不得不聘请临时人员1000多人。为什么呢，比如说，镇安全生产办公室，只有12个编制，要管8000个企业的生产安全，那就是"不可能完成的任务"，于是只有多聘200多人……1亿元给他们发工资后所剩无几，拿什么钱再搞公共服务？”

　　二问——

　　强镇为何还缺钱缺人？

　　“小马拉大车”的问题，不仅在广州，在顺德、东莞等珠三角镇一级普遍存在。胡靖说，“钱不够花怎么办呢？就只能千方百计占用农地来搞拍卖转让，搞"土地财政"。最后这些镇除了工厂多、外来工多、出租屋多外，没有什么小城市的样子，规划、城建、道路、绿化等都远远达不到城市的标准。”

　　欠发达地区的乡镇，缺钱缺人好理解；经济总量庞大，看起来非常富裕的镇，缺钱缺人就多少让人想不通。“经济发达了事情更多，但财政、编制这一套制度不管你发达不发达，总还是镇一级的，所以反倒缺得更厉害。”胡靖说，出现这种责权的不对等，根子在于施行已久的“梯级财政”、“梯级建设”制度。这种制度严重阻碍着城乡的均衡发展和我国的城市化进程，应成为改革的攻坚目标。

　　胡靖解释，所谓“梯级建设”制度，就是国家重点建设首都、直辖市；省重点建设省城和大城市；市重点建设市辖区；县重点建设县城；轮到镇，要建设，就只能靠自己；由此县、镇这两个城市化的重点地区反而极度缺少建设资金，对农民最没有吸引力。“比如前述那个镇。每年80亿元的税收，要优先给广东省、广州市，分到所属的区（市），就只剩十几亿元，再分到镇自己头上，只有区区1亿多元了。”

　　而当前，大量的社会管理和公共服务职责，是一级压一级，最后压到镇头上的。顺德一些镇领导告诉记者，水、电、路、气、房；文、体、卫、服、商，此外还有治安、社保等，样样都要镇自己筹钱解决。“很多工作还是一票否决的，计生、教育、环保等，监管不得力，服务不到位，上面的问责马上就下来，压力很大！”

　　一位镇党委书记进一步提出，由于很多监管部门只设到县区一级，在镇里没有触角；而镇没有被赋予相关执法权，出了问题却又要承担责任，导致出现“看得见的管不着，管得了的看不见”的尴尬局面。

　　三问——

　　强镇扩权难点在哪？

　　“强镇应该怎样扩权，我开的"药方"是"淡化等级、健全功能、错位发展、均等服务"。”胡靖说，应根据实际功能和职责，为承担着我国新一轮城市化重任的乡镇配财定编，实现“小马”拉“小车”，“大马”拉“大车”，最终“大马车”、“小马车”并驾齐驱，达到乡镇和县城、市区乃至中心大城市公共服务的均等化。

　　“要打破既有格局，首先必须对镇的功能进行重新定位。”在胡靖看来，珠三角城市化的目标应是劳动力的产业化、城中村的城市化、农民（包括外来农民工）的市民化。在这个过程中，政府应把城市建设和财政分配的重点，放在城镇的城市元素建设上，实现市民享受均等化公共服务。对扩权后镇的考核指标，应该更多地以与民生紧密关联的城市公共建设、公共服务等城市元素为主。

　　由此，胡靖建议，实践中，应遵循均等化原则，打破按行政层级分配建设和运营资源的既有格局，按照镇的城市元素功能，配备公务员队伍和投资规模。“当然，这可能遭遇阻力。比如，广州市早在2009年初就选定4个人口规模较大、经济实力较强的中心镇为试点，赋予其县一级的经济社会管理权限，但至今管辖的上级区（市）相关职能部门仍不肯放权。”

　　“对镇的"赋权"理解为在"均等化"原则下"权责重构"，要更准确一些。”胡靖提醒，“赋权”需提防两个误区：一是无的赋权。“当前镇的各个职能办公室都是县（市、区）统一设定的，没有考虑各镇的特点。我们之前调研中也发现，有的镇是纯农业镇，几乎没什么出租屋，还非得设个出租屋管理办公室，配七八个人，闲着没事干；而有的镇已经高度工业化了，农业产值只占1%多的份额，却还得设个农业办，配十多个编制。这就是无的赋权，不合理。”

　　第二个误区，就是要防止把“扩权强镇”变成权力游戏。强调镇的城市意义并非一定要外化为提高镇的行政级别。“扩权”不是“奖励”。“不是说提拔几个副处级镇长甚至副厅级镇党委书记就是"强镇"，权力无原则扩大也会产生问题。赋权应当服务于功能。”