珠三角转变经济发展方式：政府转型

　　过去，中国经济增长主要依靠投资、出口需求拉动，主要依靠重化工业和加工制造业带动，主要依靠大量消耗资源维持。然而，无论是一波三折的国际金融危机，还是日益突出的资源环境约束，都提醒我们，经济发展最重要的不是数字增长，只有方式方法的转变，才能给中国经济打开一道更广阔的大门。

　　重大改革从广东开始，似乎已成为三十多年来中国的某种传统。上个世纪70年代末，在邓小平“杀出一条血路来”的话语中，广东开启了中国的改革开放之路；三十多年来，广东在某种意义上成为改革开放的“革命老区”。与实施经济新政、转变经济发展方式协调进行的，是广东的行政体制改革。

　　一、顺德体制改革

　　明朝末年一个名叫黄萧养的人发动了一个农民起义，后来被招安，为了安抚一方，当时的皇帝赐匾“顺天明德”，从此诞生了顺德。也许是从骨子带来的这份叛逆的精神，顺德总是当仁不让地成为中国改革的试验田。而它也经常会成为全国县域经济的榜样。然而现在发生在顺德行政体制改革却引发了太多的争议。叫好声与质疑的声音同样响亮。这次改革被媒体称作石破天惊，但是操盘者却告诉我们，这里其实风平浪静。

　　广东顺德，这个总面积800余平方公里的小城镇，曾以“公有制为主、工业为主、规模经营为主”的经济发展模式而闻名全国。上世纪90年代，顺德又以全国率先拉开产权制度改革再次闻名，而今，大部制改革的 “顺德样本”，被称为最为大胆的体制改革。

　　刘海，佛山市顺德区委书记。

　　刘海：我认为这次的改革之所以能够引起一些议论或争论，我认为是社会发展的一种必然的结果。这不是我个人的问题。

　　他告诉我们，这次改革，争议最大的就是党政合一，也就是说，无论党委还是政府部门，只要功能类似就进行合并。部门从41个一下子减到了16个，接近2/3的部门消失，甚至连统战部都进行了合并。这对熟悉中国政治的人来说，实属罕见。

　　刘海：这么多年来一直在讲党政分开，那么顺德这种党政分开究竟有什么不好？在基层，你根本就不可以分哪一个是党的工作，哪一个是政府的工作，而这样的设置它本身就耗费了大量的资源。所以我认为我们基层从这个角度来说，我们是要解决问题。

　　按照这样的思路，顺德开始了大刀阔斧的改革，甚至发明了很多新的名称。这是社会工作部，旗下合并了统战部、农村工作部，民政部等5个部门，和妇联，侨联，残联等5个组织。社会工作部部长周志坤笑称，自己管理着一个小政府。

　　周志坤，佛山市顺德区委副书记兼社会工作部部长。

　　周志坤：从老年到少年，从妇女到男士，从工人到农民，从农村到城市，还有从健康到残疾，从贫穷到富有还有从国内到国外。再还有从党内到党外都归到我们社会工作部里面的职能。

　　同样合并的还有市场安全监管局，这个部门由原来的质检，食品药品监督，卫生、生产安全等部门组成。

　　刘海 佛山市顺德区委书记

　　刘海：所有的你在过去，我们老百姓在街上看到的6、7顶大盖帽，不同颜色的大盖帽现在全部集中在一起。

　　记者：原来一头猪多少个部门管？

　　刘海：6、7个部门去管。为什么6、7个部门去管呢？每个部门都在猪的的这个链条上。

　　记者：如果猪出了问题？

　　刘海：谁都没有责任，所以我说这种叫做齐抓共管大家不管。所有这个部门它们集中在一起，把它们的职能都放在这里面去，完了市场上什么问题，我就问责你这个局长。

　　新组建的部门局长都是由原来的副区长和副书记兼任，取消中间秘书长一级，原有的局长成了副局长，原有的副局长则成了局务委员。王惠国原来是社会保障局局长，改革后，局长变成了政务委员。这也是顺德的专有名词。

　　王惠国，佛山市顺德区政府政务委员兼人力资源和社会保障局局长

　　王惠国：大部分叫王政委，王政委跟部队的称呼是一样的。所以有的时候问你是不是到武装部工作啊？我说是啊，我原来当兵，也许让我去这个工作，但是还没发军装。

　　政务委员属于区领导，王慧国又兼职人力资源和社会保障局局长，因此他经常要到16楼的区委领导办公室批改文件后，再匆匆下楼到局长办公室工作。大部制改革后，工作效率提高很多。

　　刘海，佛山市顺德区委书记

　　刘海：那天8点钟，我看到一个《羊城晚报》报道我们镇里面假煤气罐，黑店，我看了报纸后，打电话，市场安全监管局。

　　赵万雄 佛山市顺德区市场安全监管局政务委员

　　赵万雄：当时我们就把这个企业各方面进行了封锁。我们都在一个晚上就把它处理好了，基本上是差不多1点钟就回到办公室。

　　以前可能就要几个部门可能要第二天或者第三天才能把这个事情搞完。

　　部门合并后，原来的很多窗口也进行了合并，群众不再跑来跑去，办事似乎容易了很多。

　　卢玉屏是一家粥店的老板。

　　卢玉屏：那么我们一个营业执照去年审的时候，我们就一个窗口，原来跑三天四天的时间，我们可能一个下午，可能两个小时就可以办完了。

　　顺德的改革似乎确实初见成效。部门工作效率提高，群众办事方便，皆大欢喜。然而，这一次的改革，局长变成了副局长，副局长变成了局务委员，一夜之间，乌纱帽变小了，又多出了很多原来没有的位置，他们究竟如何安置，成了顺德改革最需要解决的问题。

　　刘海：这个大部制推出来以后很多县的领导见到我，第一句话他就讲，刘海，你这个改革太好了，必须要这样做。第二句话，我学不到，没办法，我说怎么了？

　　记者：是因为这次改革太前卫了？

　　他说，我那么多干部，我怎么安排？ 尤其这个改革它是一种利益格局的重新调整，改革它会涉及了方方面面的领域。

　　记者：尤其是那些既得利益者。

　　刘海：也不能这样说，尤其是我们在改革的时候现在我提出一个观点，改革的过程中还是要以人为本。所以我们是一个不降，一个不退，一个不减。

　　记者：但是他们没有升迁的道路了？

　　刘海：因为改革它始终还是一个还是有付出的，它需要成本，他也是一种利益格局，它必然有矛盾。

　　2009年9月15日，顺德召开了一次也许会被记入历史的会议。顺德区所有的党政一二把手都来到了这里。那一天的会议出奇的安静，甚至听得见心跳的声音。

　　王惠国：我们两个耳朵竖得高高的，要听清自己究竟去哪个部门，组织安排你哪个部门就哪个部门。

　　事实上，这次的改革方案设计一直都是秘密进行的。从宣布改革到新官上任只用了3天的时间，可谓神速。

　　刘海，佛山市顺德区委书记

　　记者：有没有想过公众讨论的方式让这个方案更加完善？因为他实际是触动了整个社会？

　　刘海：没有，因为我们的行政架构这种体制改革他的难度核心的问题还是我们这个行政体制内的这种惯性思维，你要突破它，是涉及到方方面面的利益。

　　记者：我相信您也会听到这样的质疑，比如说虽然我们是在合并同类项，但是是不是把一个分散的部门变成了集中大部门，以更少的人来掌握这些更大的利益？

　　刘海：实际上它不太了解政府的运行。他是监督，决策和执行它是三分离的。过去他是同一个部门，他这种腐败的可能性会更大，现在我是把他分离。

　　刘海告诉我们，目前顺德正在尝试进行体制内的决策，执行和监督三分离。原有的省直管和各个部门的纪检，监察，审计，信访职能全部合并到纪检监察，由区里统一委派。这就在很大程度使得监督机制可以更好的发挥作用。

　　刘海：我们的名字长到我自己到现在我也念不出来，我现在念得出来的市场安全监管局，环保运输和城市管理局，国土水利和城建局，实际上我说我们设定时候很简单，你国土设立和城建局就叫城市建设局就OK了。

　　记者：您会不会把这个名字改掉？

　　刘海：我不敢改。

　　记者：您不敢改？

　　刘海：我也不可以改。

　　记者：为什么？干吗不叫得简洁一点？

　　刘海：因为改革它有一个过程的。他有一个心理过程，所以有时候欲速则不达，他有个过程，可能10年20年以后大家习惯了就可以把它改掉。

　　记者：所以改革有的时候需要妥协。

　　刘海：改革是一种利益格局的重新调配。改革是需要付出成本的，改革是需要妥协的。退一步进两步就是这么一个。

　　2008年6月，广东省委省政府发布 《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》。2009年1月，国务院批复《珠三角地区改革发展规划纲要 （2008-2020）》，在第一章正式以国务院文件的形式，确定了广东“探索科学发展模式试验区”，“深化改革先行区”。顺德的改革被称为最大胆的改革，是县域体制改革的探路者，而作为副省级的深圳改革则面临着不同的挑战。

　　二：深圳体制改革

　　30多年前的一场经济体制改革让深圳从一个小渔村变成了中国经济的领跑者。改革似乎贯穿着深圳的所有血脉，而现在深圳正在经历着一场更深层次的制度变革，这一次要改的是改革者自身，因此这一次的变革似乎来个更加复杂和猛烈，而深圳在这场变革中也经历着一次又一次的潮起潮落。

　　孙福金 深圳市机构编制办副主任

　　孙福金：我们在整个三个月的过程中，在方案的拟定过程中没有走漏一点风声。

　　他坦率承认，这次改革保密程度非常高。

　　记者：深圳一向是一个从不惧怕改革的城市，这次为什么做的这么神秘？

　　孙福金：如果这个时候我们要是方案像正常那种进行广泛的讨论，可能我们会遇到相当大的阻力，这些阻力可能来自于我们的政府自身的部门，来自我们的工作人员，甚至来自上级主管部门的可能的一些干预。

　　深圳市，一座在改革中诞生和辉煌的城市，创造了无数个国内第一：率先放开一切生活必需品价格，第一个取消各类票证，发行了新中国第一张股票，敲响了中国土地第一拍，率先突破固定用工的传统体制，打破铁饭碗。然而这一次的改革要改的是这些曾经的改革者，因此难度不言而喻。

　　记者：这次的秘密改革究竟动了谁的奶酪？

　　孙福金：我认为这一轮改革是我们自身政府部门自身的改革，是革我们自身的命。

　　此次深圳大部制改革从46个政府部门减少为31个，缩减幅度达到三分之一，尝试决策，执行和监督三权相互制约与协调，设立七委，十八局，六办。委与局是平行关系，但重大决策由委来决定。如人居委，归口联系住房建设局，气象局和水务局。

　　记者：那有人担心这种大部门会不会变成大衙门？

　　孙福金：看是不是大衙门主要是看他是不是为老百姓办事，那么如果是为老百姓办事，那么这个部门再大，那么它也是方便群众方便且的一个政府部门。

　　目前，深圳正在逐步将审批权限尽量下放，政府管得越来越少，能交给社会的就交给社会自行管理。实行小政府，大社会。

　　殷勇 深圳市科技工贸和信息化委员会副主任

　　殷勇：行政审批事项过去我们这5个局加起来是48个，整合成科工贸信委以后只有29个行政审批事项，就是说这个事项本身也就把它整合了。因为你是，你这次改革是以建设服务型政府为中心这么一个目标。

　　他所在部门是此次改革力度最大的，共有五个部门合并成一个。部门合并了，原来的板凳则加长了。

　　殷勇：我们班连营团的体制都有了。我们现在领导班子差不多一个班，上十个人，局级干部差不多一个排，这个处长差不多，处级干部差不多100人，那不是一个连，是不是？

　　为了改革得以顺利进行，深圳采用级别待遇不变自然消化的方式来解决改革中带来的人浮于事。

　　孙福金：这也是中国改革可能是渐进的策略，也是半步策略。

　　2010年2月，深圳率先实行公务员改革，打破铁饭碗，实行公务员聘任制，公务员将能进能出，能上能下。这意味着69%的公务员官帽将被摘掉。事实上，本次行政体制改革除顺德，深圳外，其它地方也在积极推进。在东莞，强镇扩权成为主打。权力下放给镇，让镇具有县管理职能。而在珠海，则在探索逐步把政府的职能转移给社会组织，如协会等中介机构，从而让民间自行管理。

　　已经形成的官僚体系能否为新的制度改革所破解，逐渐提高的现代产业体系能否成为未来举足轻重的力量，仍需时间验证。

　　三、广州经济公开化

　　解放思想、大部制、经济功能区定位、强镇扩权，这一系列的行政体制改革都着眼于重建一个高效的政府体系，而经济的公开化则是努力使政府决策更加透明。长期以来开放的风格，让广州成为经济公开化的先行者。

　　财政预算对于很多人来说不过是一堆枯燥的数字，然而在枯燥的背后，它表达着政府对未来最为真实的打算。纳税人把他们的钱连同信任一起交给了政府，因此预算与我们每个人都息息相关。然而翻开中国的历史，千百年来，预算对公众来说似乎始终是个秘密。直到最近发生的一件事。

　　吴君亮，深圳君亮资产管理公司CEO，2006年，他从美国回到中国创办中国预算网。

　　吴君亮：预算它是一个我们了解政府，监督政府的最基本的条件。我做这个网站我是想民众更多的了解中国的预算情况，但是我预算找不到。

　　那个时候中国的预算公开几乎还是零。吴君亮和公司下属以公共预算观察者身份向全国中央部委，省会城市等发出了50多份预算公开申请。而大多数的城市都选择了拒绝。

　　吴君亮：超过一半以上的部门说这是国家机密。那么其他还有说我们在想上级申请看上级怎么样批复我们，还有就是说这个跟你们有什么相关，请您提供更充分的理由。还有一些就是提供给你一些莫名其妙的东西。

　　凭着这一份执着，2009年几十份预算公开申请再次放到了各大部委和政府官员办公桌上。一个星期后，吴君亮的团队收到广州市财政局的这样一条短信：我是广州市财政局，您申请的广州市09本级部门预算已挂广州财政网请您查收，政务公开数据统计。谢谢。

　　非常高兴，非常惊讶，因为这个是有点出乎我们意料的，在我们期望之外。它表示一种姿态，它向全社会告知，公共预算信息是每一个公民都可以随时了解到的，是一个零障碍的了解过程。

　　而作为中国预算网上公开的第一人，广州市财政局局长张杰明对此却似乎轻描淡写。

　　张杰明：我也从节省行政成本的角度考虑.

　　记者：仅仅是行政成本吗？

　　张杰明：当然这是一个考虑。

　　记者：更重要的考虑是什么？

　　张杰明：更重要的考虑就是比较彻底一点。这样的话以后就不会有人再来找你要求公开，不会出现这种情况，所以当时我写那段话的意思也就是这个意思。

　　在广州市财政局网站还有张杰明的批示：“我希望今后这类政务公开资料能够直接从我局网站上查到。要改变过去那种不愿让外界了解我们工作的传统观念，我们是公仆，是为社会公众服务的，除了规定各级保密的材料外，当尽量让我们的工作透明化。”

　　张杰明：有时候，我举个例子，我说当时看淮海大战的时候，有一个营长他当时带着一些人，也是跟主力部分失去联系了，东窜西窜窜到廖耀湘的指挥所附近，所以当时他也很矛盾，究竟打还是不打？因为打没得到命令，无法请示上级，但是不打可能就失去一个重大机会，所以他后来决定他还是打。

　　记者：打了之后后悔吗？

　　打了之后他没后悔，对于整个淮海战役的这种胜利他是起到了相当大的作用。但是问题他事前并不知道，他作为一个营长他怎么能够知道有这样的结果呢。他只是出于一个军人的本能。

　　那张杰明这个营长有没有后悔过？

　　也没后悔过，就是这个事做了就做了。

　　就这样，张杰明做出了一个将载入中国公共预算进步史册的决定，将广州市的财政预算报告全文上网。不过他告诉我们，这更多源于广东长期以来开明的政治气候。

　　张杰明 广州市财政局局长

　　张杰明：什么叫解放思想？我就说，有很多东西法律法规上并没有限制我们做，就是社会也希望我们做。只是我们过去的传统的思维方式一个定式，认为是不能做，它主要问题在这个地方。

　　吴君亮是幸运的。事实上，2008年公开条例实施以来，中国内地出现过多起公民个人要求政府部门公开预算的案例，2008年11月沈阳公民温洪祥要求沈阳市政府公开招待费，办公费等账务项目，未获成功。同月，合肥市民章晓华要求合肥市财政局和审计局公开账目未获成功。

　　随着广州市财政局的大胆举措后，很多城市正在改变态度。2010年，国土资源部，财政部，科技部等35个部门相继在网上公开预算。中国的预算公开大门正在徐徐开启。

　　吴君亮 深圳君亮资产管理公司CEO

　　吴君亮：这35部门预算公开同时也是一种宣告，宣告那种把政府的财政信息把公共预算收为机密的时代已经过去了。我们可能在有意无意之间，在意识到没有意识到之间进入了一个新的时代，进入了一个民众可以有更多机会参与公共事务的时代。

　　然而公开本身就意味着接受监督，人们发现，在这份2009年广州市财政预算中，9大机关幼儿园一年财政补贴高达6000万，平均每个幼儿享受2万元，而与广州市每个公民息息相关的公交系统一年的财政补贴也不过7000万。

　　邓成明 广州市人大代表， 广州大学法学院院长

　　邓成明：人大常委会曾经在审议相关事项的时候谈到这些问题，但是非常遗憾，这个问题到现在还没有一个很好的解决。

　　张杰明 广州市财政局局长

　　记者：预算公开的目的是什么？

　　张杰明：它也是让人民群众来交接我们的政府的所作所为，更好地监督政府。

　　记者：预算公开既然是为了公众能够更好的监督，但如果预算公开本身并没有起到这样一个实质性的监督作用，我们应该怎么理解这个事情？

　　张杰明：一年一年是很小，但是如果放长时间就很大。你觉得翻天覆地的变化，但是最初的似乎其实是很小的，就像2001年我们刚开始部门预算上人大，那时候就5个单位。你看10年过去了，就到预算公开，上网公开。

　　张杰明告诉我们，广州市财政局不仅把会预算公开进行到底，现在也正在酝酿还要把决算明细也逐步公开。今后每一笔开支都将接受监督。

　　温家宝（2008年两会答记者问）：

　　“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

　　广州以渐进的方式公开了并不完美的预算，为制度变革创造了空间。而公开本身就是一种力量。问计于民，以开放的心态欢迎民众参与监督则是广东执政者正在践行的理念。

　　四、问政于民

　　毫无疑问，现在已经进入了一个网络时代，每个人都可以拍DV，写博客，并借助网络在公众领域发出自己的声音。网络言论正在形成新的社会意见领袖。它可以让天价局长成为阶下囚，也可以为弱势群体讨回公道，而网络问政也正在以最坦白和最迅速的方式实现江湖与庙堂的对接。

　　这位正在给孩子上课的青年教师叫龙剑喜，是广东肇庆的一名普通的代课老师。与众多代课教师一样，龙剑喜是清贫的，每月400多元的收入常常捉襟见肘。

　　龙剑喜：不够，但是我还挺节省的。

　　龙剑喜一日三餐，每顿饭只花不到2元钱。周末的时候，他甚至从来不去镇上逛逛，而是独自留在学校。

　　龙剑喜：还要乘车去。

　　记者：乘车要花钱，要花多少钱？

　　龙剑喜：三块。

　　尽管清贫，龙剑喜却很努力，他报名参加了大专函授，这意味着他每月从区区400多元中再拿出260元支付学费。龙剑喜开始为学校守夜，每天一块钱。每月30元。而他也可以利用这样的晚上继续学习。

　　龙剑喜：我就是想自己尽力做下去把这些孩子教好。

　　龙剑喜期待着有一天能够转为公办教师，收入能够高一点。转机发生在2009年，他听说广东有个网络问政平台，于是大胆地在平台上留下这样一篇帖子。“为何怀集县的代课教师的工资待遇没有达到市的最低工资标准？”

　　记者：当时抱希望了吗？

　　龙剑喜：没有。

　　让龙剑喜没有想到的是，广东省委看到了这篇帖子并批示, 珠三角地区用1年时间、经济欠发达地区用两年时间，解决全省5.2万代课教师的问题。好学上进的龙剑喜成功地通过考试转为了公办教师。

　　龙剑喜命运的改变实际上只是广东网络问政的一个案例而已。在这里，官民对话的网络平台已经初具规模。

　　记者来到广东惠州举办的广东网民论坛现场。网民代表五花八门，厦门浪，废话一筐，佛山阿细等网民登堂入室，而听众则是广东省发改委，环保厅，财政厅等各个部门的官员。网络问政的红火源于2008年春节，广东省委公开表示欢迎网友拍砖灌水提意见，并在问政平台之一的奥一网形成了著名的——岭南十拍。

　　奥一网问政观察员 彭澎

　　彭澎：他（汪洋）说原来在那个体制内的会议上面大家都对他很客气，但是听不到很多真实的一些意见尤其是那种很朴实的很原生态的语言没有，所以他在这种情况下，他感觉到有种做公仆的感觉了。

　　目前，上至广东省各个部门，下至县级单位都已经普遍开始网络问政。在河源，出现了河源市委书记陈建华的华哥信箱，这是全国首个市委领导以实名形式与网友交流。在惠州，每月有一位市党政领导与网民在线交流。群众还可以为问政效果公开打分。

　　广东省信访局网上信访办理处 黄涛

　　黄涛：群众只要在家中，只要在可以上网的地方点击鼠标和键盘就可以进入信访事项，同时群众可以很方便地了解信访事项的处理过程。

　　网络问政以来，信访局已受理1.2万多件信访，占信访总量近20%。这个比例还在逐步增加。网上信访正在成为新的信访渠道。

　　广东省省委副秘书长 王衍诗

　　王衍诗：一旦这个问题摆在网上，就有千千万万个人知道，形成一种舆论，舆论对政府有压力，压力怎样政府解决问题可能就力度要大，解决的时效性效率要高。

　　对于网络问政的巨大期待，让很多网友留下了这样的文字，网络问政不能包打天下，但是它让人人有只麦克风的理想成为现实，公众有了更多的话语权。这条改革之路可能会遇到很多阻力和障碍，改革不一定收获掌声，相反却有可能面对激烈的争论和质疑，但谁能说这不是记入中国历史的转身样本。经济半小时