中国城市地陷灾害频发 地下空间管理立法缺失

　　中国城市地下空间存在多头管理和立法空白，地下工程开发与施工各自为政，区域性地质灾害公益普查迟迟不能起步

　　今年入夏几场暴雨过后，长沙市银盆南路一些居民发现：银盆南路和潇湘路交叉处的人行道上突然出现了一个直径40厘米左右的小坑。后来，路面塌陷面积越来越大，很快成了一个直径3米、深2米的大坑，开始危及到机动车道，大坑周边的路面也逐渐出现裂痕。虽然市政部门在周围建起了围挡，但路上出现塌陷，让周边居民甚感不安。

　　距离银盆南路不远的金星大道，2007年，一处建筑工地发生过一起“地陷吞人”事件。彼时，建筑工棚内，地面突然塌陷，恰在洞口上方的一名建筑工人瞬间被“吞”了下去。闻讯赶来的消防队员当即将工棚和相邻的房屋拆掉，以塌陷处为中心，用铲子向下挖。经过近十个小时搜救，才发现已窒息身亡的建筑工人。

　　今年以来，在长沙、武汉、太原等城市，相继出现“地陷”。所谓“地陷”，实际上是一种地质灾害现象，与地质结构、降雨和人类活动有密切关系。权威地质专家向本刊记者指出，未来城市“地陷”将逐渐呈现多发态势，这使大城市将空间拓展、交通体系建设和公共设施完善的着眼点转入地下的发展战略，面临新的考验。

　　“幕后推手”

　　本刊记者近期分赴太原、武汉两地采访，两座城市竟在同一天先后发生“地陷”。8月12日凌晨，武汉白沙洲大道一打桩机欲给桥墩打桩时，工地突然塌陷，形成一个面积约30平方米、深约6米的地洞，所幸无人员伤亡；同日上午8时25分左右，位于太原双塔东街的山西省人民医院应急病房楼门前路面出现两处塌陷，地陷楼塌的场面，引来了大批市民围观。

　　与采矿区地质塌陷相比，城市“地陷”面积有限，但损失往往较大。一位长期在地质勘查一线的专家介绍，2008年4月，武汉市汉南区纱冒镇邻近长江大堤发生地面塌陷，仅加固堤防就耗资近3000万元。而深圳市一座体育设施，施工过程中发生“地陷”，不但使工程停顿，还迫使业主耗巨资实施勘探和加固，增加投资超过1000万元。

　　每次“地陷”发生后，都会引来众多，有的指称是“地震前兆”，有的说是“外星人光顾”，还有的认为是“2012地球灾难的信号”，等等，在一定范围内形成恐慌情绪。

　　经过专业部门调查，很多城市出现的“地陷”都与人类地下工程活动有很大关系。

　　长沙市银盆南路发生的地面塌陷，系持续暴雨导致银盆南路地下一水管破裂所致。2007年，在“吞人”的工棚地面塌陷现场，搜救人员同样在地下发现了破损的大型下水管道和湍急的管道水流。 今年6月，中国地质调查局组织南京、成都、武汉、湖南等地地质调查中心和地质调查院，选择一些影响较大的“地陷”，如湖南省长沙市岳麓区莲花镇塌陷、浙江黄衢南高速公路塌陷等展开调查。专家们发现，各地出现的“地陷”无外乎为两种类型：一是岩溶塌陷，二是松散碎屑沉积层塌陷。

　　这些专家在各地调查时发现，实地勘测的8处地面塌陷，都有工程活动等人为因素的影响。他们认为地质因素是基础，而“工程因素”与极端气象一道，并列为诱发“地陷”的两大外部原因。

　　被住建部授予“中国工程勘察大师”的教授级高级工程师范士凯向本刊记者指出，纵观国内绝大多数城市的“地陷”，往往是隐伏在第四纪覆盖层下的溶岩中存在岩溶空洞且存在与覆盖层相连的通道，在某些自然因素或人为因素作用下，覆盖层物质沿着岩溶通道漏失到岩溶空洞中，引起覆盖土体发生塌陷，导致地面出现塌陷。

　　与“天坑”之别

　　几位专家还强调要注意区分地面塌陷与“天坑”的不同，特别是媒体报道要规范使用，以免在社会上引起不必要的恐慌。

　　中国地质大学安全工程研究中心主任赵云胜说，他搜索了今年各地的，实际上绝大部分地陷、地裂等地质灾害，都不是严格意义上的“天坑”。地质学意义上的“天坑”，通常是指发育在可溶性岩层中，从地下通向地面，四周岩壁峭立，深度与平面宽度有百米至数百米以上，底部与地下河连接的特殊岩溶地形。由此可见，地面塌陷是必须加以防范的突发地质灾害，“天坑”则是经千万年方可形成的地质现象，而将地陷视之为地震前兆，更是缺乏科学依据。目前世界上发现并确认的天坑约80个，其中有超过50个在中国，绝大多数位于黔南、桂西、渝东的喀斯特地区。 范士凯介绍说，城市地面塌陷国内外都有发生，似乎是大家熟知的一种地质灾害。但事实证明，许多人对它的实质含义、类型、发生及分布规律并不真正了解，甚至存在一些误区。比如一遇到地面塌陷就误认为是地下溶洞发生垮塌，这类塌陷本来是一种自然的物理地质现象，人为活动在多数情况下是诱发因素，只是在特殊情况下成为主导因素。但在塌陷发生后，往往是不分青红皂白地追究人为责任，而不去深入探讨自然规律。

　　他还指出，城市地面塌陷事故的宏观定性预测是可以做到的，即根据石灰岩多为东西走向分布、老黏性土不容易塌陷等地层、地貌特点，可以摸索出一些规律。因此，无论管理层或是老百姓，都没必要“草木皆兵”。但要精确定位到哪个地方哪个时间发生地面塌陷，全世界还没有一个国家能够做到。也就是说，可以在类型、范围等方面划出一个可能塌陷区，但什么时候塌陷，还不能预测。

　　亟待科学监管

　　近年来，我国城市地下空间开发迅猛发展。随着地下空间开发利用，城市地层深处原始状况开始逐渐被改变，城市“地陷”发生概率上升。一些地质专家、国土资源部门官员接受本刊记者采访时指出，当前，我国城市地下空间存在多头管理和立法空白，地下工程开发与施工各自为政，区域性地质灾害公益普查迟迟不能起步，城市地下空间开发亟待建立科学的风险控制体系和有针对性的监管办法。

　　据武汉城市规划设计院提供的资料，在城市地下空间开发方面起步较早的上海，已开发地下空间面积约4000万平方米，形成超过10座以上大小不等的“地下城”。在武汉市，规划在主城区684平方公里范围内，到2020年建成2000万平方米地下空间。在北京，每年计划增加约300万平方米地下空间，到2020年，将建成9000万平方米的地下空间，人均5平方米。在长沙，还计划在城市西部一个水面数万平方米的湖泊下，建设水下商场、酒店、公共休闲设施等工程。 除了开发地下城市，过江隧道、各种管网系统入地、市内轨道交通体系等城市地下工程建设、发展的速度也很快。数据显示，我国1995年至2008年的十多年间，建有轨道交通的城市从2个增加到10个，运营里程达到835.5公里。目前，又有22个城市获准建设地铁工程，总投资达8000多亿元。

　　一些城市管理者针对社会上关于地下工程建设安全问题的疑问，往往突出强调技术手段。赵云胜指出，依照人类目前的技术，所有的地下工程，不对地面和周边产生任何影响是不可能的，关键在于如何将影响控制在许可的范围之内。如地铁工程盾构施工，多在城市人口和建筑物密集的地段进行，盾构机从地下穿越各种建筑物、铁路、河流、桥梁，施工质量和安全隐患等问题不容忽视。2006年以来，包括北京在内的城市，在地铁盾构施工中，就多次发生重大塌陷等事故。

　　未启动的公益性普查

　　赵云胜认为，从安全大局着眼，城市地下空间开发利用规划，首先需要信息调查，在此基础上才有可能科学合理地利用开发空间资源。 湖北省国土资源厅地质环境处处长施伟忠说，当前，城市地下空间开发利用关键性的基础研究工作包括三个方面：一是岩溶分布、发育率及覆盖层；二是地面塌陷的分布规律；三是地下水活动状况。弄清岩溶、土层和水的关系之后，城市地下空间开发对“地陷”之类的灾情才能做到可防、可控、可治。

　　“中国的地下工程施工技术，在全世界已经居于先进水平，光是对于城市地面塌陷多发区的勘测和评估，就已掌握了地震勘探技术、电法勘探技术、重力和磁法勘探、放射性勘探技术等。”范士凯说，当务之急，在于开展以城市为单位的“公益性地质勘探普查”，以摸清地质塌陷危险区等情况。

　　范士凯说，考虑到国内很多城市在这方面都做得很不够，他曾在权威部门召开的定期专家座谈上，连续四年提出这一建议，但没有得到肯定性答复。有个别城市对这种提议感兴趣，但请当地地质勘察设计单位做预算，发现这样的普查需要经费约2000万元，后来也不了了之。

　　由于这项工作未被纳入公共服务范畴，一般情况下，开发建设单位会考虑地下工程施工所在地的地壳受力层问题，但往往会缩减地质勘探投入。而建设、规划、国土等职能部门，也大都考虑自己的“一亩三分地”，缺乏对区域性地质勘探的兴趣。

　　范士凯等人指出，国家应该要求中心城市建立相应的财政机制，以政府投入、市场化竞争招投标的方式，开展公益性区域地质灾害勘探调查。在此基础上，编制地下空间现状及发展预测、开发战略、规模与布局、开发实施步骤等，才有科学依据。

　　“九龙治水”

　　近些年，许多城市在建设中常常遭遇这般尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

　　施伟忠说，这些问题的深层次体制原因，在于城市地下空间管理存在 “九龙治水”问题。与城市地下空间管理直接相关的机构，包括国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等，管理主体职能交叉效率低下，多存在以部门利益取代公共利益等弊端。

　　许多专家建议，应该整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，在降低社会送审经费和时间成本的前提下提高管理效率。

　　华中科技大学公共管理学院一个研究小组今年7月公布的研究报告指出，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《人民防空法》《矿产资源法》《环境保护法》《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。戴劲松 苏晓洲 晏国政

　　《瞭望》文章：采矿沉陷区“呻吟录”

　　就像刚刚经历一场“地毯式大轰炸”，整个村庄农家院落成片从山梁上“坠”入了因“地陷”形成的“山谷”中，歪斜的屋门和墙面巨大的开裂，漫山遍野地狞笑着

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　苏晓洲 梁鹏 晏国政 戴劲松

　　“蕴藏于地壳深处的矿产资源，利用好了是财富，利用不好就成了灾难。”近日，在山西、湖南、河南、湖北等矿产资源富集省份采访中，《瞭望》新闻周刊深入采矿沉陷区的所见所闻，令人触目惊心：长期、高强度地开采地下矿产资源，直接或间接引发的地质塌陷灾害愈演愈烈。

　　据测算，全国煤矿累计采空塌陷面积当时已超过7000平方公里，在重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10。其中，煤炭产量占全国1/4左右的山西省，煤炭采空区面积达2万多平方公里，约占全省总面积15.6万平方公里的1/7，6000平方公里遭受了地面塌陷等地质灾害。

　　“地陷”不仅严重损毁房屋、道路等基础设施，导致群众流离失所、生命财产安全受到威胁，水、大气、土壤等基本环境要素也严重劣化。专家向本刊记者警告说，“对这种影响如果不能采取切实有效的措施加以遏制，区域性生态与社会后果非常严重。”

　　面对迅速发展的采矿地质沉陷灾害，我国部分省份根据自身实际采取了多种手段进行治理。但本刊记者在湘、鄂、豫、晋四省调研时了解到，各地在财力投入、治本之策、保障公平性等方面还存在诸多困难和问题。 受访的专家及部分基层干部群众建议说，随着地质沉陷灾害的危害性加大、新开矿井的增多，我国地质沉陷灾害治理亟需提上重要议事日程。在开展详细普查及科学测算的基础上，应进一步明晰国家、地方政府及企业在治理过程中的责任，同时需要在国家层面上整合部门资源，着重“治本”，注重公平正义，对全国地质沉陷区进行系统性治理。

　　沉陷区如遭“炮火轰炸”

　　距大同市不远，大同煤业集团矿区主干道一侧，走过一座跨越污水渠的铁索桥，就是同家梁村。与盛夏雁门关外草长莺飞的塞外风光印象形成巨大反差的是，这里道路破败肮脏，村庄看起来像刚经历一场“地毯式大轰炸”：

　　昔日颇具晋北风情的农家小院，成片从山梁上“坠”入了因“地陷”形成的“山谷”中，断壁残垣比比皆是，瓦砾废墟触目惊心。很多歪斜的房屋，大门已被砖头和石块砌死。更令人揪心的是，一些尚有人居住的农家院，地面、墙面到处开裂，屋主人在里面成天提心吊胆。

　　同家梁村党支部书记梁尚春等人告诉本刊记者，村里人口稠密处的地下，就是大同煤业集团主采区。受地质塌陷影响，全村约120户人家的房屋再也不能住人，其余房屋也多处于摇摇欲坠状态。2079亩土地也因为采矿导致地下水漏失，只剩200来亩还能勉强种点玉米、苜蓿。全村倒房、危房户已外出租房度日，搬迁安置迫在眉睫。

　　同家梁村，只是“煤海”山西采煤沉陷区的一个缩影。国土部门提供的资料显示，而大同市区域内的大同煤田采空区累计面积已达到1000平方公里，总沉陷面积500平方公里，损坏耕地4万亩，受影响住宅总计69959户，近23万人，建筑面积401.5万平方米。

　　这样的故事同样发生在千里之外的湖南冷水江采矿区。湖南省冷水江市锑储量位居世界首位，煤炭储量丰富，号称“世界锑都”和“湖南能源中心”。娄底市发改委统计资料显示，辖内包括冷水江市的娄底市，采煤沉陷区总面积达354.36平方公里、采锑导致沉陷区9.7平方公里，受影响人口超过10万人。

　　冷水江市矿山乡“宝大兴”地区，位于锑矿富集区海拔很高的一座山上。车进“宝大兴”，上个世纪40～50年代的建筑比比皆是。当地人告诉《瞭望》新闻周刊，这里昔日市井繁华，胜过冷水江市城区。但如今，“宝大兴”矿区街道、社区和农村，墙体开裂比比皆是，到处是塌陷后留下的废墟。有些房屋必须用粗大的木头和水泥电杆支撑才不致倾倒，一些危房基脚下，塌陷洞深不可测。 湖南省一家具有权威资质的地质勘察单位调查报告指出，由于有百年历史的锡矿山开发早期不回填坑道的落后采锑方式，加上上个世纪末至本世纪初小型土法采锑泛滥，面积达2平方公里的“宝大兴”地区实际成了个被掏空的大山，顶板距地表最薄处仅0.6～0.8米，靠细细的保安矿柱勉强支撑，勘探结果表明，“宝大兴”有19处危险地段随时可能山崩地陷，存在发生群死群伤重特大地质灾害事故的隐患。

　　距“宝大兴”地区不远，冷水江市沿湖南312省道如今也危机四伏。地陷使312省道很多路段严重开裂，沿途警示牌不断闪现。在这些路段，不谙路况的外地司机往往需要不断踩急刹车、猛打方向盘走“之”字路线规避。而路旁一些房屋屋顶竟成了波浪形，有些房屋大裂缝宽处能塞进一个拳头。

　　湖南一些矿区地方政府负责人坦言，“地陷”近些年在当地是个“高频词”。如湘中一个经济发达县，不断发展的“地陷”截至今年8月中旬已导致4个乡镇有居民房屋7498户、建筑面积达188万平方米的房屋及大量公用设施、基础设施和单位房屋受损。而今年7月23日席卷湘南一个山村的“地陷”，几分钟内就让全村约1.5平方公里面积内的稻田、道路、输电线路及160多栋房屋不同程度受损，800多人逃离家园。

　　“地陷”灾情远超想象

　　今年，我国自南向北，高强度、大范围的集中降雨天气层出不穷区孱弱的地质结构，在极端天气条件下“地陷”频发，灾情令人揪心。本刊记者在河南采访时了解到，今年以来，河南省暴雨过后的地质灾害不断，前七个月已经发生8起地质灾害，几起重要的灾害都发生在产煤大县，长期的开采和近期强降雨叠加，成为导致灾害的主要原因。

　　6月19日上午，登封市白坪乡煤窑沟村袁家门发生地面塌陷并发滑坡及崩塌，造成10余间居民房屋开裂，400米道路破坏，毁坏林地80亩、耕地120亩，目前仍处于不稳定状态，受灾害威胁的村民55户318人紧急撤离。 此前的5月4日晚，宝丰县李庄乡程寨沟村姬家组突然发生地面塌陷，并伴生地裂缝，形成了一个长200米宽110米左右的塌陷带，最深的地方近3米，直接导致这个村15户、100多间房屋裂缝，村里的交通水利设施也不同程度受损。

　　河南省国土厅介绍，专业技术人员在对一些地方地质灾害调查中发现，很多“地陷”主要是人类工程活动和地质条件造成的，而降雨则是主要诱发因素，地质灾害类型以地面塌陷为主，伴随山体滑坡、崩塌等。

　　有受访专家指出，在强降雨等极端气象条件下，本就难以准确预测的地质灾害防治工作更加困难。本刊记者采访中了解到，在河南、山西、湖南等地，各级国土部门今年汛期组织了大量人力日夜巡查，随时准备应对突发事件。许多地方基层干部反映，现在地质灾害越来越频繁，以目前的科技水平和防灾投入而言，很多灾害隐患还难以识别，更不用说做到准确预测预报。每次“地灾”，几乎都是突发事件，让人提心吊胆。

　　山西省国土部门的资料显示，至2010年，该省每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达700亿元；至2015年，每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达770亿元；至2020年，每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达850亿元。

　　而河南省国土部门统计，去年前7个月全省共发生5起地质灾害，经济损失不过15万元；今年前七个月共发生8起，经济损失已达733万元。而全省目前已知的392处大中型地质灾害隐患点，威胁到居民64万余人，潜在经济损失达88.6亿元。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，山西省社科院研究员李连济、大同市国土资源局副局长赵全义等专家和基层干部指出，因采矿造成的地质沉陷灾害从上世纪90年代开始进入高发期，近年来虽然国家及各地政府均采取了治理措施，但灾害仍呈扩大趋势。 李连济曾于2004年主持国家哲学社会科学基金重点课题《我国煤炭城市采空塌陷灾害及防治对策研究》，在全国主要采煤区进行了广泛调研，“我们在充分考察采空区综合情况和历史情况的基础上科学测算，只要有矿产开采行为，就会形成采空区，而且是采多少吨煤就会形成多少平方米的采空区。以煤炭而言，仅山西近几年每年的产量就在6亿吨以上。”也就是说，与前几年比较，我国因采矿造成的采空区及由此引发的地质沉陷灾害，在面积上肯定呈扩大趋势，受灾人口还在逐年增加。

　　潜伏连环生态危机

　　“我们踩着有毒的泥土，呼吸着被污染的大气，喝的是难以处理干净的水，地里长不出健康的庄稼和蔬菜。”在山西、湖南等中部4省采访中，沉陷区很多干部群众沉痛地说。本刊记者调查了解到，当前，沉陷区生态灾难，主要涉及大气、水和土壤三大方面：

　　首先，空气污染严重。本刊记者从冷水江市政府了解到，“宝大兴”地区近年空气中二氧化硫最高小时浓度值可以达到23.645毫克/立方米，可吸入颗粒物的最高日均浓度值达0.254毫克/立方米，均远超国家环境空气质量标准。

　　而在山西大同市南郊区口泉乡同家梁村，与“地陷”相伴而生的是顺着“地陷”裂缝四处乱窜的毒气。2008年8月，村民李志明全家4口人中毒，李志明老两口输液20多天才捡回性命。眼下，村里毒气飘忽不定，有害气体浓度最高时达到0.04PPM，为安全标准值上限的20倍。为了防止毒气危害村民，村里组织了一个配备检测仪器的4人小组，早晚各检查一次，不检测谁也不敢在屋里呆着。

　　其次，水资源破坏严重。研究表明，山西每采1吨煤，往往导致2.48立方米水资源损失。大同市有关部门介绍，眼下采煤造成当地地下水位以年平均1～1.5米的速度下降、水井干枯，地下水矿化度、总硬度大幅超标，有些有害物质超标达26倍，一些地方农民不得不以一担水3元钱的代价买水吃。

　　在降水充沛的湖南，沉陷区群众饮水水质安全问题异常突出。有的采矿沉陷区住户为了取水，房前屋后竟然需要打上4～5口井，在不同季节才能勉强用上水。在冷水江“宝大兴”及其周边地区某些地段，环保等部门监测发现水体含砷(砒霜)、含锑超标严重，地表溪流水、地下水系和水井砷含量都严重超标，上万人饮水安全存在问题。 再次，土壤污染非常严重。湖南冷水江市调查发现，当地土壤污染涉及面积近100平方公里。在一些土壤污染特别严重的地段，土壤中锑、砷、铝、镉分别超标200倍、28.3倍、14.5倍和68.4倍。土地石漠化严重，森林覆盖率仅为8%，石漠化面积达1.2万亩。

　　本刊记者在采访中获悉，个别矿山沉陷区受矿毒污染的土壤，已经导致农作物出现次生污染。医疗卫生部门调查表明，在这些土壤环境受到严重污染的矿山沉陷区，居民肿瘤和癌症发病率居高不下。

　　此外，“交互影响”不容忽视。本刊记者在采访中，还有专家认为，我国山西等华北地区所处的地震带近几年呈活跃趋势，采矿造成的大量采空区与其互为因果、互相影响，一旦发生大的破坏性地震，后果不堪设想。

　　在这些地方，由于尚未得到全面、系统治理，一些旧的采空沉陷区还没得到治理，而矿产资源继续开发又将催生众多新的采空沉陷区。如果不采取有力措施，新旧采空沉陷区交织，更多地下空间将遭侵蚀，资源型地区会有更多土地“悬空”，这种影响对区域经济社会发展，其后果可能是毁灭性的。

　　治理主体模糊缺位

　　目前，针对采矿引起的地质沉陷灾害，晋、湘、鄂、豫等省份依托国家国有重点煤矿采煤沉陷区治理、矿山地质环境修复治理、煤炭可持续发展基金等项目进行治理。部分地区还试行了矿山地质环境治理恢复保证金、预备金制度。

　　山西省在2007年和2008年由省、市、县三级财政筹措资金18亿元，开展了农村地质灾害治理工程，集中治理了全省采矿主体灭失地因采矿造成的村庄塌陷、房屋损坏和地下水疏干等地质灾害严重的村301个，解决了6.4万户、23万农民的住房安全、严重饮水困难问题。这些措施大大改善了受灾户的生产生活条件，促进了当地社会和谐稳定。 本刊记者在山西大同、湖南冷水江、湖北大冶等地采访发现，虽然开展了上述工程，但各县、乡政府平时仍不断面临地质沉陷治理任务，这些治理明显呈现出零星、个案、被动等特点。多位基层干部反映，县乡的治理只是在发生严重灾害、老百姓上访后采取一些应急式安抚、协调措施，只能暂时缓解矛盾。在很多地质沉陷区，因无法治理，只能采取人工巡逻、严防死守的办法。

　　本刊记者在调研中发现，县乡政府的无奈，源于当地财力的匮乏。山西省产煤大区大同市南郊区地方财政收入高达53亿元，但地方可用财力只有4.7亿元，实际上只是捉襟见肘的“吃饭财政”，每年还出现10%左右的缺口要通过赤字解决。

　　区治沉办主任赵海波说：“我们是财政大区、财力小区，地方财政没有什么力量解决沉陷区移民安置资金缺口问题。”据了解，南郊区有71个位于采煤沉陷区内的行政村需要整体搬迁，但由于资金等问题，截至去年底只有11个实现了搬迁或具备了搬迁条件。

　　矿区一些基层干部说，由于历史开采、各地煤矿成分复杂等原因，目前很多地质沉陷区找不到破坏主体。再加上地方财力有限，资源整合后部分大型国有煤炭企业井田扩张无力治理，当前这一原则很难落实。此外，从一些矿业大省实际看，多年的资源开采大部分贡献给国家，国家是最大受益主体，应当承担治理主体责任。

　　李连济等专家和部分基层干部认为，国家应当在开展详细普查及科学测算的基础上，进一步明晰各级政府及企业在地质沉陷中的责任，并根据地方实际，合理设置各治理主体在治理过程中的出资比例。同时针对当前部分地区出现的治理保证金只有征收政策、没有支出途径的现实，尽快出台相关政策，予以合理使用，以缓解地方政府在治理时的资金压力。

　　治理亟待制度和公平

　　本刊记者在四省基层采访了解到，当前在地质沉陷的具体治理过程中还存在一些问题：

　　一是搬迁安置多、生态修复少。大同市国土资源局副局长赵全义说：“当前地方政府首先考虑的是不能因为地质沉陷造成人员伤亡，所以采取了搬迁安置为主的治理方式。”本刊记者在山西大同、湖北黄石等地的地质沉陷区采访发现，各地也采取了一些生态修复措施，但多是种草植树等简单手段，由于地下水漏失疏干等原因，这种修复方式不仅成本大，而且难以持续。

　　二是地上治理多、地下治理少。根据地质沉陷的特点以及德国鲁尔区的治理经验，地质沉陷区的治本之策是“边开采、边治理”，采取技术手段对地下采空区进行回填。但由于回填成本过高等原因，我国比较重视采空塌陷土地治理而忽视采空区的治理。

　　李连济说，“这种治标不治本的做法使煤矿采空区潜在危害增大，增加了土地塌陷、煤矿透水事故增多的风险。特别是一些新开煤田，如果不采取治本措施，将来的麻烦将会更大，也将会重现现在的治理困境。”

　　三是重安置轻后续，搬迁农户生计堪忧。本刊记者在四省基层采访发现，当前的搬迁安置措施虽然解决了受灾农户最现实的住房等问题，但随着搬迁，一些农户远离甚至丧失最基本的土地等生活资料，限于城乡二元结构又无法融入城市，难以享受到城市福利，导致一些地方搬迁农户就业困难、生计无着，新矛盾不断涌现。在一些地区，受灾农户不愿搬迁，政府新盖的移民安置小区无人居住。

　　相关专家和基层干部建议，在地质沉陷灾害具体治理过程中，要尊重科学，保证治理的系统化、制度化和法制化，做到标本兼治。具体而言，要加大监测普查力度，切实做到“预防为主、综合治理”；通过合理的成本核算，通过调整资源价格等方式，落实“边开采、边治理”的标本兼治策略，加大科技支撑力度，更加注重地下回填等治本措施；结合统筹城乡发展战略，切实解决搬迁农户生计问题。 另外值得关注的问题是，沉陷区治理，国有地方城乡之间尚需兼顾公平。四省一些基层干部反映，当前各级政府治理地质沉陷的重点集中于原有的国有重点煤矿，对地方煤矿以及采矿主体灭失造成的地质沉陷区治理缺乏支持。

　　山西省相关部门的资料显示，该省地方煤矿采煤沉陷区面积达到3000余平方公里，占全省沉陷区总面积的60%以上，受灾人口超过160万。由于地方煤矿开采多为浅层且技术落后，造成的灾害程度已远超过国有大型煤矿。地方煤矿采煤沉陷区群众要求进行治理的呼声很高，要求享受与国有重点煤矿采煤沉陷区治理同等待遇，由此引发的村民集体上访事件经常发生。

　　此外，国家原国有重点煤矿采煤沉陷区治理项目中的一些安置补偿政策造成的城乡差别也引发部分地区群众不满。湖南涟邵矿区治理项目区内的一些农民群众称，国家项目中，对煤矿职工和具有城镇户口的受灾户采取的是搬迁安置政策，对农民受灾户采取的则是货币化补偿政策，且补偿水平相差很多，补偿所得的钱还不够拆除原有房屋的费用，更别提重新盖房子了。

　　受访的基层干部群众呼吁，国家及地方各级政府在治理地质沉陷区时，应当统筹考虑，统一规划，将不同性质的采矿主体及采矿权灭失地的地质沉陷治理纳入计划，并在治理过程中确保公平，尽量减少城乡差别、地域差别。

　　《瞭望》文章：警惕沉陷区“越陷越穷”

　　“沉陷户”上访层出不穷，“沉陷区”已成敏感地带，矿区则坠入了“老板赚票子、群众倒房子、政府做"孝子"”的怪圈

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　苏晓洲 梁鹏 晏国政 戴劲松

　　频繁发生、愈演愈烈的“地陷”，使沉陷区群众成为最直接的受害者。《瞭望》新闻周刊在湖南、山西、河南、湖北等中部省份采访中看到，“沉陷户”生产、生活环境困顿，“越陷越穷”的现象比比皆是。

　　“地陷”受灾户，对救灾、后期扶持的期望值很高，表达诉求的方式也比较激烈。为维护稳定，基层各级政府和官员，充当着“救火队员”角色，成立了诸如“避让办”这样特殊的机构。但从实际效果看，付出的代价高，取得的成效有限，处于进退维谷的尴尬境地。

　　“越陷越穷”

　　湖南省冷水江市金竹山乡东风村，位于湘煤集团金竹山矿业公司采矿区，全村有上百户人因“地陷”被迫搬迁。东风村村民肖楚文的新居，是一幢200多平方米的二层小楼。他感慨地告诉本刊记者，地陷让他这辈子已经盖了三次房，“越陷越穷、越搬越穷”。

　　最近一次建房是塌陷的危房被纳入国家矿山沉陷治理国债项目后，肖楚文当时还着实高兴了一阵子，但补助下来，只有1.3万多元，“算算账，我高兴不起来。补贴用来请人拆旧房子还差不多！为盖新房，我寻遍所有熟人借钱。人家是看我两个儿子都在长沙上重点大学，才肯借钱给我。这个债，只能靠下一代去还！”

　　沿着因为塌陷而变得破烂不堪的村道，东风村山坳里还有一片用石棉瓦盖的简易棚。一户村民六七口人住在棚子里。见到本刊记者，这家人不停地抱怨着这“棚子”夏天酷热难当、蚊虫叮咬，冬天寒气刺骨、阴暗潮湿。走进“棚子”，顿感闷热异常，黑暗中，一个女孩还在一张破旧的书桌前汗流浃背地看书。

　　村支书肖子明说，东风村“沉陷户”为建新房，很多人债台高筑。村民异地建房，只能在本村往山地高处“退”，没有钱请人做地质勘探，好几户村民的新房，又因为地陷发生了墙面、地面开裂等险情。

　　1997年前，东风村还曾获评湖南省“农村先进党支部”。随着资源枯竭、地质塌陷，东风村民穷财尽，已经沦为榜上有名的贫困村。如今的东风村，村部借居在村会计家的客厅里，村图书室、文化活动室等无处栖身，村集体基本上要靠上级拨款接济，“面子”和“里子”都一落千丈。

　　在山西大同市，“地陷”导致群众生活困顿的现象同样突出。大同市南郊区一些干部告诉本刊记者，南郊区农民人均年收入将近6000元，在山西省各个区县中排名前列。但平原地区农民收入远高于西部山区，而西部山区非沉陷区又远高于沉陷区。 大同市南郊区有6万人口的5个西部山区乡镇，很多“沉陷户”过去每月能收入1000多元，村集体还能为60岁以上的老人发福利，入冬每家每户还发2吨取暖煤。如今，随着煤矿资源枯竭或者煤矿关闭、地面出现沉陷，许多农民房子废了，收入丢了，连取暖煤也没了。不断增加的特困户，靠着村上每月发60元救济，艰难维持着最基本生活。

　　社会矛盾“引爆点”

　　与东风村群众在地陷房塌后还能得到一点财政补助重建新房相比，新发生“地陷”后出现险情的地方群众处境则更难。

　　湖南省冷水江市铎山镇新台村农民欧阳灿，2007年耗尽毕生积蓄建了一幢建筑面积数百平方米的大宅。作为全家百年大计，欧阳灿把地基挖得很深，房屋地面圈梁的厚度达到了50厘米。新房落成，欧阳灿一家兴高采烈地入住，还按照当地风俗将房屋命名为“德福堂”。

　　但好景不长，从去年开始，欧阳灿家的地基开始下沉。如今，房屋靠巨大的钢筋水泥圈梁，“骑”在黑黢黢深不见底的大洞上。欧阳灿用卡车运来大量煤矸石、鹅卵石和河砂，加上村里支援的数吨水泥，混合在一块填入地下，但房子下面的大洞，怎么也填不满。无奈之下，欧阳灿一家搬到附近自家养猪场几间平房里暂避。现在，到天气放晴的日子，一家人会扶老携幼来“新房”里做顿饭吃。“我一生的家业都在这里，要我怎么舍得啊”欧阳灿泪流满面。

　　《瞭望》新闻周刊从铎山镇政府获悉，这个镇“地陷”灾害目前已涉及全镇6个村1100多户群众，其中有200多户房屋处在非常危险的状态。就在前不久，矗立在省道边的村民谢周文等人的房屋，眼看要倒向省道，镇里慌忙连夜组织干部，让这些人家紧急搬迁，再将危房推倒。 看着房子一幢接一幢地塌下去，一些地方“沉陷户”非常愤怒，反映诉求的方式比较过激：有的堵塞交通主干道，时间有时长达数小时；有的甚至在路中央搭棚子，人躺在里面声称不解决问题就不走；有的为了“扩大影响”，还兵分两路：一路集体越级上访，一路围堵当地公路和相关矿山矿井口，社会影响很大。

　　本刊记者在山西、湖北等地很多沉陷区采访，经常有基层干部坦言，“沉陷户”这些年个体、集体上访层出不穷，“沉陷区”已成为“敏感地带”。在一个矿区，当地干部再三拒绝本刊记者到一个沉陷点采访。其理由只有一个：干部和记者一旦进村入户，就可能会被围住出不来。

　　基层政府成“救火队”

　　按照政策，除了2004年前后进入国有煤矿沉陷区治理国债项目的沉陷区及主体灭失煤矿沉陷区外，其他任何人为行为引发“地陷”，应该是“谁造成、谁治理、谁赔偿”。但本刊记者在有关矿山沉陷区采访发现，实践中往往是地方基层政府被推上了“治沉”第一线。

　　《瞭望》新闻周刊获悉，眼下矿山采掘企业，大都由多个股东发起设立公司。一旦发生“地陷”，一些矿山注册资金和财产不多，对治理经费动辄上千万乃至逾亿元的“地陷”，企业只能承担“有限责任”，地方政府被迫承担“无限责任”。特别是一些大型国有矿山，本身经济效益一般，如果承担“地陷”赔偿，马上就会破产。这些国有矿山，职工和家属多达上万人，被“逼急”了也极易引发群体性事件。

　　湖北省大冶市国土局副局长程思说，“地陷”发生后，光是责任界定就让地方政府犯难。采矿沉陷涉及利益主体多，委托中介机构调查报告往往语焉不详，最终靠政府职能部门“断案”。官方即使拿出意见，常常会成为众矢之的，甚至被告上法庭。责任认定和治理措施落实一拖再拖，往往地价、建材涨价了，房子还没盖。

　　在此背景下，沉陷区地方政府处处充当着“救火队员”角色。如为了防止塌陷导致“宝大兴”地区发生群死群伤重大事故，湖南省冷水江市专门成立了“锡矿山宝大兴塌陷区搬迁避让工作领导小组办公室”，简称“避让办”。

　　“避让办”副主任袁臻告诉本刊记者，“避让办”负责组织专门队伍，定期不间断地巡查险情，发现危房户就赶紧组织撤离。迄今，已经组织了125户群众撤离危房临时安置。同时还千方百计在城区建设安置区，着手搬迁安置受灾群众。

　　在7月下旬刚刚发生了“地陷”的湖南省一个山区县，政府在事发地大量搭建帐篷，开通电路和送水通道，发放方便面、矿泉水、煤球、煤炉、电扇等生活物资。旋即，又因为酷暑炎热危及受灾户健康，只好又组织灾民投亲靠友或入住临时安置房。“地陷”发生后一个月内，当地党委和政府临时应急性的花费，就多达上百万元。

　　“治沉”最难在治本

　　《瞭望》新闻周刊在采访中了解到，每当一地发生“地陷”，当地政府不遗余力，能解决的往往是“沉陷户”有饭吃、有衣穿、有房住、有洁净水喝、有病能医、有安全保障等面上的问题。但随着灾情的不断发展和危害的扩大，对沉陷治标又治本，却经常感到难有大的作为。

　　在大同市南郊区，“地陷”导致17个行政村需要整体搬迁。南郊区“治沉办”主任赵海波说，现在最大的问题，是灾害在蔓延，原定的搬迁安置计划无法满足现有的治理需求，有一半人没法解决住房。“全区70%的上访，都是地质灾害造成的。” 搬迁安置，说起来容易，做起来难。其中最突出的问题，是采掘企业作为责任主体却负不起责任。在湖南省一些采矿沉陷区，部分农民受灾户因受灾得不到妥善安置或安置标准过低等原因，导致搬迁、安置工作很难开展下去。

　　本刊记者在湖南省一个矿区农村采访时，一位袁姓村民拿出他2009年3月与当地煤矿签订的《房屋拆迁协议书》，记者看到企业对村民的补偿标准是每平方米308元。“这么低的补偿我们怎么建房子”这位村民不满地说。

　　很多沉陷区干部坦言，“地陷”灾区群众怨气的症结，还在于政策规定的补偿标准不合理。中部省份一些地方矿山采掘理赔标准规定，房屋最高理赔标准仅为231元/平方米，最低竟只有40元/平方米。目前，湖南等地农民建房的成本一般达到600元/平方米左右，很多“沉陷户”因此拒绝签订搬迁安置协议，双方矛盾尖锐对立。一旦闹得不可开交，企业声称“企业一旦倒闭，员工也会引发社会问题”，“沉陷户”则要求重新“安居乐业”，所有矛盾，最终都集中到地方政府来要求解决。

　　一些长期从事矿山沉陷区群众安置工作的干部说，矿区如今坠入了“老板赚票子、群众倒房子、政府做"孝子"”的怪圈，发生“地陷”没人认账，有人认账没人认赔，有人认赔赔偿金额群众不满意。扯皮没完没了，“治沉”工作进退失据，处于异常尴尬的困境。