受案范围过窄大量案件无法进入诉讼程序马怀德教授认为行政诉讼法需要大幅度修改

　　本报记者张维

　　中国行政诉讼制度实施已逾20年。20多年的行政诉讼实践，见证了这部“民告官”法律带来的一系列重大变化。

　　“不改不行”，这是近年来学术界和实务界关于行政诉讼法最多的呼声。这部与老百姓利益密切相关的法律，修改内容应集中在哪些方面？中国政法大学副校长马怀德教授近日在接受《法制日报》记者采访时表示，该法需要在行政诉讼目的、受案范围等诸多方面进行大幅度修改。

　　明确解决行政争议目的

　　“行政诉讼法关于行政诉讼目的的规定存在弊端。”马怀德说。

　　根据该法第一条规定，行政诉讼的目的为：保障人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。

　　在马怀德看来，这一规定“过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人和其他组织合法权益的目的”。在其指引下，行政诉讼法的许多条款更多体现了保障行政机关依法行使职权的目的。

　　“现行的一些制度设计并不利于行政争议的解决，如行政诉讼不得调解，使得本来能够化解的矛盾、能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。”马怀德建议，增加行政诉讼的“解决行政争议”的目的；将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。

　　扩大行政诉讼受案范围

　　受案范围过窄，导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序，是学者认为行政诉讼法存在的主要问题。“扩大受案范围”，是学界普遍认为的修改行政诉讼法的第一要务。

　　马怀德认为，这一法律的受案范围应当表述为：“自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争议提起诉讼的，人民法院应当受理。本法规定不予受理的争议除外”。用“行政争议”取代“具体行政行为”，这样会使受案范围远远大于从前。

　　按照马怀德的设想，国务院制定的行政法规、规范性文件以外的其他抽象行政行为以及内部行政行为(高度人性化判断的事项，如高校与学生关系中的考试阅卷、课程安排、作息时间等除外)都应纳入行政诉讼的受案范围。

　　行政诉讼的新七类划分

　　撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等类型，是学界关于行政诉讼的类型划分，这是根据行政诉讼法第十一条的受理范围所作的划分。这种“从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼类型的做法”在马怀德看来，是不科学的，“倒果为因，忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别”。而正是由于这种既定的划分模式，使得各行政主体之间经常发生的权限争议、公益诉讼等缺乏诉诸司法救济的依据。此外，对于法官的依法审判也带来阻滞，如“法律规定的变更判决仅适用于行政处罚显失公正，而且显失公正的内涵、条件、标准等均未加以规定，法官在适用时只能凭其主观判断和内心确信，这样反而往往导致法官滥用变更权或不敢多用变更权，未能达到法律目的。

　　为解决上述问题，马怀德认为，类型划分中除应考虑行政诉讼判决种类外，还应考虑行政诉讼的目的、原告的诉权、行政诉讼客体、进入到行政诉讼程序的行政争议性质、法官在审理行政案件时的权力等因素。他主张将行政诉讼类型划分为：撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类。

　　有“法律上的利益”就能告

　　确定原告资格的标准过于狭窄，是现行法律在保护行政相对人权利不力的另一个表现。根据行政诉讼法第二条的规定，公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起诉讼。这里所确定的行政诉讼原告资格标准是“合法权益”，“据行政诉讼法第十一条第一款所规定的受案范围明确表示出的意图，合法的外延是有限的，此处所指的合法权益仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼，是一直存在讨论余地的。”马怀德认为，这明显不利于对当事人的权利进行司法保护。

　　所以，应将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”。为增强司法实践中的可操作性，立法还须同时对“法律上的利益”作出阐释。法律上的利益，“首先是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑的利益；此外，还应当是通过诉讼值得保护的实质的利益。”

　　为适应公益诉讼的开展，还应增加关于公益诉讼原告资格的规定。对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。

　　赋予原告“择地行诉权”

　　马怀德认为，现有的行政诉讼管辖规则不是便于法院公正、有效审理，而是方便了“官官相护”。最集中的体现是司法地方化，有些行政审判受到地方政府、人大、党委的干预，影响了行政案件的公正审理和裁判，自然人、法人和其他组织的正当权益也没有得到依法保护。除须提高行政级别管辖外，还应规定行政案件的一般地域管辖由被告或者原告所在地人民法院管辖，如果原、被告在同一个法院辖区的，原告还可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定临近区域的法院管辖。“择地行诉”既能解决案件公正审理可能受影响的问题，又便于原告行使诉权，防止增加过多的诉讼负担。

　　此外，针对现行法律对起诉期限规定繁琐、不易操作的弊端，马怀德建议将起诉期限统一规定为：一般起诉期限为1年，自自然人、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起计算，涉及不动产的最长保护期从行政行为作出之日起20年，其他行政行为的最长保护期自作出之日起5年。来源法制网——法制日报)