中国改革的关头：进还是退

　　包刚升 北京大学政府管理学院博士

　　2012年3月，中国北京，“改革”再次成为“两会”关键词。

　　温家宝总理的《政府工作报告》近70次出现“改革”两字。在最后一次全国“两会”后的记者招待会上，温家宝也誓言：“为了中国的改革开放事业，只要还有一口气，我就奋斗一天。”全国“两会”期间，从政府到民间对改革的关注，恰恰说明改革出现了制度供给的不足。

　　过去30多年，中国经济领域从制度、结构到绩效都发生了重大的变化。按照国际货币基金组织的估算，2011年中国人均GDP已达5184美元，中国已成为全球第二大经济体。为什么能取得这样的成就？现在的观点分歧很大。

　　从启动改革到现在的30多年中，中国的经济、社会、政治和国际环境都发生了重大变化。这种变化既对改革提出了新的要求和提供了新的资源，又塑造了新的既得利益格局，可能对改革形成新的阻力。今天，中国的改革又处在一个新的历史关头：进还是退？2012年的中国，应该如何重新出发，系统思考和推进下一步的改革呢？

　　旧的理念不能解决新的问题。正如美国管理大师彼得·德鲁克提醒管理者要关注组织内外的变化一样，中国的改革者也应该思考：过去30多年，中国已经发生了何种变化？今天，中国正在发生何种变化？未来10到20年，中国将会发生何种变化？

　　现代化与政治参与

　　显然，2012年的中国已经完全不同于1979年的中国，也不同于1992年的中国，这主要体现在，现代化程度的提高产生了一系列政治社会影响。

　　目前，由于工业化带动的人口跨部门转移，第一产业的就业人口已低于3亿，第二、三产业的就业人口已超过4.8亿。城市化水平也快速提高，2010年中国城市化率已达50%，而1982年仅为 21%。教育—特别是高等教育—得到快速的普及，2010年中国每10万人口中接受过高等教育的已达8930人，而1982年仅为615人。中国还逐渐形成了规模庞大、教育良好的中等收入阶层，中国社科院的报告称2009年中国中等收入阶层已达2.3亿。

　　大众媒体和资讯技术也得到了快速发展，2011年中国手机用户已突破9亿，互联网网民数量已突破5亿。最近几年互联网由于其便捷性和互动性日益成为民间非正式政治参与的重要途径。从去年“7·23动车事故”、“郭美美事件”的网民大讨论，到最近对于全国“两会”的网络热议，都说明新技术在推动公民的政治参与。从欧美发达国家到新兴工业化国家，几乎所有国家的现代化过程都伴随着公民政治参与程度的提高，而对中国来说上述变化也是不可逆转的现代化过程的一部分。

　　另一方面，最近几年的社会抗议事件呈增加趋势。大量存在的上访现象说明，由于政治参与不足，社会公众无法有效监督地方政府行为，因而把解决问题的希望寄托于更上一级的政府。近年来，进京上访的数量和规模总体上维持在高位。群体性事件也呈上升趋势。2011年以来，大连环境事件、广东乌坎事件等都是影响重大的群体性事件。这些现象都源自相似的原因。

　　早在19世纪，法国思想家托克维尔就断言：“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。”从长期看，公民身份平等的发展，政治参与程度的增加，政治民主程度的提高，是人类社会的大趋势。而从各国经验来看，快速现代化驱动的政治参与扩大，有可能增加社会的不稳定因素。这就更需要提高政治参与的制度化水平。从短期看，堵塞政治参与的通道固然可以缓解直接的政治压力，但累积的政治压力会通过非制度化的方式释放出来，长期当中会带来更大的风险。美国道格拉斯·诺斯教授在新近的专著中给发展中国家提出警告，由于不能构建具有充分合法性的国内秩序，秩序失范和社会暴力最终可能中断经济增长的过程。

　　过去30多年，从农业经济向现代工商业经济的转型，也改变了中国社会的基本形态。现代工商业经济是一种高度复杂、高度互赖的经济形态，因而也可能非常脆弱。现代工商业经济的有效运转和繁荣，高度依赖于社会成员的自愿服从、互相合作和稳定预期。特别是金融系统的稳定，更是高度依赖社会成员对经济前景和政治体系的信心。一旦需要通过强制手段迫使社会成员服从时，社会成本将会高到不能承受。长期来看，只有扩大政治参与，才能提高公共治理合法性程度和公民自愿服从程度。

　　公民政治参与的必要性，还与公共治理的基本问题有关。以腐败为例，如果没有社会公众的政治参与，就很难从根本上治理腐败。中国历代治理腐败，基本上都依靠中央政府的监察系统。但这种自上而下的官员问责系统，天生就有委托代理链条过长的毛病。链条末端的约束力非常微弱，因而难以真正发挥作用。从全球治理的经验来看，民主和政治参与未必就能彻底解决腐败问题，但所有有效治理腐败的大国都依靠民主和政治参与。

　　在回答如何打破历代兴亡周期率的问题时，毛泽东曾经说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率，这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”邓小平也说过：“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”温家宝在记者招待会上也指出：“没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底。已经取得的成果还有可能得而复失。”

　　中国崛起与全球政治领导力

　　过去30多年，中国的国际地位也发生了重大变化。今天看来，中国的重新崛起将是21世纪最重要的国际政治现象之一。中国是否为扮演全球政治大国的角色做好准备了呢？

　　经济总量不足以塑造全球政治大国。1900年，美国经济总量就已经是世界第一，但当时的美国并不具有全球政治领导力。从历史来看，美国的政治领导力不只是打赢两次世界大战，更是确立了战后世界的新秩序。这段时间也是美国在科技、制度和文化价值上的“软实力”获得领先的过程。

　　1900年，美国的科技和学术还落后于欧洲。美国到1939年为止仅有13人获得诺贝尔科学奖，而同期德国为34人，英国为22人。二战之后，美国诺贝尔科学奖获得者数量才开始遥遥领先于欧洲。美国的成就还来自于制度创新：美国第一个实行了总统制和联邦制；第一次发展了以“福特制”为代表的大规模生产方式；第一次实行反垄断法和有助于高科技的“风险投资”等金融制度创新。美国还做到了向全世界输出教科书、学术著作、电影、体育、娱乐节目和价值观。这些软实力是美国全球政治领导力的基础。

　　与主要发达国家相比，中国的人均GDP大约还有8倍的差距。因此，中国还只是一个“追赶型国家”，而非“赶超型国家”。如果要成为全球政治大国，需要思考在科技、制度和文化价值的软实力上如何缩小差距并最终实现超越。中国要想成为一流的科学大国并不容易，但并非不可能。这个问题涉及诸多方面，而目前最需要做的是重新评估中国的基础教育体系、大学制度和国家创新系统。这些方面的体制、政策和做法还不能支撑一个一流的科学大国。

　　国家间的竞争也是制度安排的竞争，制度安排的有效性取决于能否产生更好的绩效。过去的全球领导者英国和美国都以制度创新见长。那么，中国能否在制度安排的软实力上成为领先者呢？在成为领先者之前，中国又该如何充分吸纳人类已有的制度经验呢？

　　对塑造全球领导力来说，文化价值的软实力同样重要。21世纪的全球化程度会越来越高，中国必须处理好普世价值与特殊价值的关系。固然，世界的融合趋势与多样性会长期并存，但迄今为止的全球领导者在塑造普世价值方面都扮演了重要角色。他们要么借鉴吸纳和大力推进已有的普世价值，要么创造出新的普世价值。但无论怎样，忽视普世价值，难以支持全球性的政治领导力。半个世纪以后，未来的全球领导者甚至需要超越民族国家，为新的世界秩序立法。为了未来能担当这种角色，今天的中国又该做什么？

　　改革的政治责任和政治决心

　　新的现实需要新的理念。而重大的改革成就都来自于重大的理念创新。33年前，正是关于“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论，打破了“两个凡是”的思想束缚，启动了这场改革。20年前，正是邓小平关于“资本主义不等于市场经济，社会主义不等于计划经济”的“南方谈话”，打破了计划经济的制度束缚，创造了20年的经济繁荣。今天的思想束缚和制度束缚又是什么？如何才能打破这种束缚？

　　下一步的改革应该会遇到两个现实问题。一是世界太复杂，看不清楚怎么办？的确世界很复杂，正如德鲁克所言“任何决策都会有风险”，但“不决策的风险可能更大”。第一是借鉴业已为全球经验证明的可靠理论。没有可靠理论的支撑，决策容易沦为“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计。第二是借鉴其他国家与地区的成功实践，特别是邻近国家和地区的成功实践。韩国就是一个例子，先实现经济起飞后扩大政治参与，并最终实现经济与政治的良性互动，成功跨过发达国家的门槛。

　　二是由于既得利益的阻力，改革推不动怎么办？这很考验改革者的政治智慧。任何改革都会有阻力，而改革者的智慧体现在能否以恰当的方式启动改革，并逐步把改革导入一个不可逆转的政治经济过程。今天的改革者要善于倡导支持改革的舆论和社会气候，恢复和重设国家级的改革机构，并通过扩大公民政治参与来打破既得利益格局的阻碍。

　　下一步的改革也更需要改革者的政治决心。每一代政治家都对历史负有特定的责任。改革者的领导力不是维持现状，而是提升现状；不是为少数人负责，而是为多数人负责；不仅要着眼于今天的稳定和秩序，更要着眼于未来的长治久安。每一代政治家的真正价值不是他们拥有多大的权力，而是他们创造了怎样的成就；不是他们做出了多少承诺，而是他们实现了何种成果；不是他们生前是否受人敬畏，而是他们死后是否不被人遗忘。没有这样的政治视野和政治决心，改革就很难真正推进。

　　对于改革，一个最基本的衡量标准就是看企业家和企业是被鼓励通过推动技术创新、满足顾客价值、做得比竞争对手更有效率来获取合理利润，还是被鼓励通过与权力结合、利用制度漏洞和规则不完善来获得丰厚利润。换句话说，无论何种市场经济，是更鼓励“分配性努力”还是“生产性努力”。

　　任何政府最应该做好的事情就是完善法治。真正的“法治”是“法律的统治”，经由民主程序制定的法律超越于政治权力之上。由于法治缺位，中国还难以形成完善的市场规则。早在1776年，当大清帝国“GDP”排名全球第一时，英国经济学家亚当·斯密就认为：“中国似乎长期处于静止状态，其财富也许在许久以前已完全达到该国法律制度所允许有的限度，但若易以其他法制，那么该国土壤、气候和位置所可允许的限度，可能比上述限度大得多。”

　　温家宝总理指出：“改革只能前进，不能停滞，更不能倒退。”改革不是口号，而是行动；不仅是理念，更是实践。今天的改革，不进则退。进还是退？需要领导者用行动作出回答。