专家称民资进入铁路建设有赖于铁道部体制改革

　　民间资本的铁路梦

　　一面是因资金缺乏而大规模停工停建的铁路工程；另一面又是迟迟无法进入铁路建设的大笔民间资本。铁道部政企合一的体制是造成目前铁路建设困局的重要原因。尽快打破体制垄断，拓宽民资进入渠道，是解决当前铁路建设资金困局的最直接手段

　　法治周末记者 郭素凡

　　4月1日，中华民营企业联合会会长保育钧在博鳌亚洲论坛上表示，新疆广汇集团624公里运煤的铁路3月底就动工了，这标志着民营企业进入铁路行业试水。

　　这与近年来鼓励民间资本进入铁路行业呼声的高涨不无关系。

　　今年温家宝总理的政府工作报告中提出，铁路建设要在统筹规划下，明确政策，有序引入民间资本。

　　在很多高铁项目因资金紧张而停工、2012年铁路融资状况并不乐观的情况下，各方对融资渠道多元化、方式多元化寄予希望。民间资本显然也在选项之中。

　　但是，接受法治周末记者采访的多位人士均表示，民间资本进入铁路建设破冰，有待于铁道部体制改革的推进。

　　“不是没有考虑过投资铁路，但是投资政策操作细则不明确，再加上铁路技术上的障碍，所以不敢贸然进入。”一位温州民营企业家何建(化名)坦言。

　　近日，消息人士透露，国务院已成立铁路改革小组，由国家发改委牵头，对铁路体制改革方案进行研究。

　　伴随着铁道部体制改革的呼声，民间资本进入铁路行业的尝试也开始推进。

　　“希望这次改革可以走得更远些。”听到广汇集团参与铁路建设的消息，何建说。

　　资金僵局

　　陈萍(化名)此次回山西老家再没有看到2010年时铁路建设热火朝天的场面。取而代之的，是沿途一根根巨大的高铁水泥墩，立在崇山峻岭之中。途中并未见到任何施工场景。

　　2011年，急速升温的中国高铁建设狂潮，终因一次惨烈的撞车事故而降温熄火。这条原计划2014年完工的大西(大同西安)铁路客运专线，也随铁路建设降温而在2011年放慢脚步。

　　“大西是半停半开，有些隧道还在施工，但是施工速度慢了很多。主要是资金太紧张，内外欠款达数千万。”一位不愿透露姓名的工作人员解释。

　　而像大西铁路客运专线这样的骤然“减速”，甚至“停速”的铁路在全国范围内绝非少数。

　　今年3月6日，全国人大代表毛桂芬表示，铁道部相关部门向她提供的数字显示，目前铁路基建投资由之前5年投资5.3万亿元的标准下降到2.8万亿元，2011年直接投资更是压缩到4000亿元，而且一般工程的建设资金多数只有三成到四成到位。

　　“2012年，国家发改委新批复的线路有9条，主要以货运为主，没有高铁项目，目前铁路基建还是靠2011年年底融资的2000多亿元在维持，很多项目的施工速度慢，大部分是半停半开。”工程院院士王梦恕表示。

　　而更有消息人士透露，今年新批复的9条线路目前还都没有开工，因为资金问题，沪昆线的个别标段还没有开工；成绵乐客运专线的个别标段也仍在停工状态；兰新线在陆续开工中，但资金还是存在缺口，有的标段还没有复工。

　　“2011年因为资金链断掉而停止修建铁路，造成的损失很大。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚说。

　　毛桂芬曾根据官方数据进行过估算，目前国内因资金链断裂，导致停工的高铁项目超过1万公里，因为停工每月造成的损失达到10亿元。

　　“1万多公里这么大一个场面，那么多人在工作，一下子没钱了，该怎么办？所以这个(停建)是很大的错误。”王梦恕认为。

　　但是，铁路融资僵局又是实实在在摆在铁道部面前的难题。

　　赵坚向法治周末记者解释，铁道部今年向银行贷款和发债都不会特别容易。

　　铁道部近年来的建设资金基本上是依靠银行贷款和债市发债，另外就是与地方政府合资，而地方政府的出资，主要是征地拆迁折价入股，还有一部分通过地方债务平台贷款而来。

　　“但是现在铁道部的资产负债率已经超过了60%，不能再继续借债了。而且，铁道部的银行贷款，也已经触碰到了单一客户不能超过年贷款净额15%的集中度红线。等于说放债、贷款这两条路都堵死了，铁道部2012年再通过这些惯性渠道筹资已经变得很难，只能等国家出政策。”赵坚说。

　　在铁路建设脚步不应该停下来成为共识的情况下，寻找解决铁路建设资金缺口的办法就成为最紧迫的任务。

　　另一些尝试，则将目光转移到融资主体和融资方式的多元化上。民间资本，在被“鼓励”多年之后，再次被提上鼓励进入铁路建设的名单。

　　“事实上，这不是民间资本应不应该进入铁路建设的问题，而是能不能进入的问题。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰对法治周末记者直言。

　　寡味投资

　　“之前确实考虑过投资铁路，进去问了一圈之后，决定再观望一下。”前述温州民营企业家何建说。

　　2011年，当时有总投资超过150亿元的温州市域铁路S1线开工建设。该铁路在温州当地被称为“都市快线”，全长77公里，建设营运管理公司注册资本金70亿元，拟划出一半的注册资本金即35亿元向民资开放。

　　“当时投资回报率有6%或者8%等传闻。但我算了一笔账，对铁路投资回报率有些怀疑。”何建说。

　　结果该铁路项目35亿元向民资开放的部分一直无法实现。

　　“投资的具体细则、退出方式等都没有办法给出清楚的解释，还有铁路技术隔阂，我们是不敢随便进去的。”何建说。

　　“目前温州的民间资本也比较紧张，并没有多少企业会选择投资铁路。”温州市中小企业促进会会长周德文解释，“政策、资金紧张程度、回报，是民间资本考虑投资铁路的三个主要因素，其中回报是最重要的。”

　　在赵坚看来，回报率低是民间资本不愿意进入铁路的最重要原因。他认为想要引进民间资本进入高铁是不可能的，高铁运营都在亏损，赔钱的领域民间资本根本不愿意进入。现在可能吸引民间资本进入的只有煤运专线。

　　事实上，铁路建设引进民间资本的口号已经提出多年，铁道部也已多次表示欢迎民间资本。早在2005年7月，铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》；2006年6月，铁道部又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，并明确表示“政府主导、多元化投资、市场化运作”。

　　在法律上，也没有禁止民间资本投资铁路行业。

　　尽管如此，那些吸引民间资本的改革“口号”并未化身为实际行动。众多被看成是民间资本进入铁路领域的利好消息陆续出现，实际上却很难引导民间资本进入。

　　“民资进入铁路还没有成功的案例。”董焰表示。

　　“即便有一些企业参与煤运专线建设，但参与企业也多为国企或有地方国资背景的企业。”赵坚说。

　　天然弱者

　　民资进入铁路后，由于没有话语权，曾出现过若干次出钱修建，最后黯然离场的事件。2005年衢常铁路开工，这条铁路以最早有民企参建而被舆论认为是“开了全国的先河”。但由于资本比重偏小、话语权旁落，投资方浙江光宇集团不得不于2007年黯然退出。

　　“这必然涉及到另一个问题，就是铁道部政企不分的体制，铁道部既是政策的制定者，又兼具企业运营。”赵坚说，“在这种体制下，民间资本很难进入。”

　　投资需要获得相应的产权。产权一般包括所有权、使用权(经营权)、收益权和处置权等一系列权利束(一定范围内权利的集合)。在铁路行业，产权束中的运输调度指挥权和定价权又尤为重要。

　　“建一个铁路需要上百亿元甚至上千亿元投资，民营企业最多也就投资几亿元到几十亿元，对整个铁路来讲可以说是杯水车薪，这也决定了他们不会拥有多少话语权。”赵坚说。

　　中国目前铁路建设主要由国家负责，资金来源一般包括三部分。其中中央政府投资40%，铁道部的资金占40%，其余20%由建设地区地方政府负责，实际上的建设资金则全部由铁道部来统筹。

　　“可以说在铁路建设上，民企天然处于劣势。”赵坚认为。

　　按出资比例，民间资本在铁路行业总是难逃被“边缘化”的命运，对铁路的运输调度指挥权和定价权更是无法染指。

　　“投进去的钱自己不能说了算，甚至完全无法控制，谁还愿意投呢？”董焰说。

　　另外，铁路运输的特殊性质也让民间资本望而却步。“铁路运输是路网联一，民营企业进入只能修一段铁路，但这段铁路要生存必须融入整个大铁路网中，所以必须创造条件让这些企业在大网中生存下去。但现在这样的条件并不具备。铁道部允许民企修铁路，但如果封杀民企，那企业一定运营不下去。”董焰说。

　　政策缺乏清晰性、稳定性是民间资本的另一实际阻碍。

　　“很多时候鼓励民间资本进入的声音是喊出来了，但是都是粗线条的大政策，具体细化到可执行的方案却总是迟迟无法确定，股权配置、退出机制都没有清楚。”何建无奈地表示。

　　朝令夕改，对民间资本来说更像一个不知何时会引爆的炸弹。

　　“铁道部政企合一，铁路法、各项政策法规都是铁道部说了算。企业之间打交道，如果一方违法可以去法院起诉，但企业和铁道部打交道，面临的风险是今天是允许进入的，明天铁道部完全可以下达新的命令改变政策。”赵坚说，“2003年曾有国企在运煤专线上投资购买自备车，以此参与铁路运营，但之后铁道部一个命令就将这些自备车全部收回自己运营。”

　　据记者了解，2012年3月，发改委基础产业司批复了蒙西华中煤运线路的项目建议书，这条从年初以来一直为外界关注的铁路，被认为是铁路项目引入外部资本的一个标杆，其建设和运营的模式或将成为未来铁路投融资的一个样板。

　　蒙西华中煤运线路的外部资本都来自国有企业，即便在国资企业参与背景下，赵坚仍然对谁来主导、铁路标准怎么定、谁为投资负责等问题充满疑惑：“如果是民企进来，更不要说这些问题推进的困难性了。”

　　改革基础

　　“民间资本进入铁路行业得以真正实现，有赖于铁道部政企不分体制的彻底改革。”董焰认为。

　　“根本上，只有实行铁路改革，实现铁道部的政企分开，铁路建设引入民间资本才能走上正道，现在的引资方式是很不健全和规范的，也不太可能成为未来铁路投融资模式的样板。”赵坚表示。

　　他建议，民间资本可以考虑修建铁路之外的方式进入行业，如投资建立货车公司，将车租给铁道部使用，或者在施工项目上进入。

　　一位铁路业内人士告诉法治周末记者，现在民间资本修建铁路线路几乎行不通，设备租赁可以是比较简单的民间投资办法。几乎所有的机车、车辆、甚至各种地面设备都可以租赁。租赁设备的进入门槛低，一列动车组大约需要1亿元至2亿元，一列25G普客连机车大概要几千万元，这样相对小规模的投资，民营资本也能够参与。民营租赁公司运营也会比铁道部灵活，它必然要争取更低的采购价格，让车有更长的使用寿命，更低的故障率。

　　亦有专家表示，基础设施投资BOT(即建经营转让)模式在吸引民间资本方面的作用值得尝试。

　　“目前，BOT模式在一些公共工程建设中得到了较为普遍的使用，而开展铁路BOT项目融资，可以减少国家财政支出和债务负担，缓解国家铁路建设投资与资金不足的矛盾。”对外经贸大学副教授李长安表示。

　　而在制度设计上，有效保护民间资本的法律手段必不可少。

　　“对民间资本进铁路的法律保护现在严重缺失。”赵坚说，“铁路法和铁路规则都是铁道部自己定，缺乏对铁道部作为企业运营主体的监管，民企在与其合作时在法律上也处于弱势地位。”

　　“况且，我国的铁路法律法规已经滞后。”北方交通大学法学院教授张长青对法治周末记者说，“1991年起实施的铁路法中还带有一些计划经济的色彩，随着国家经济形势的转变以及铁路目前的发展情况，应当在法律层面及时对一些内容进行调整和修改。”

　　此前，经济学家杨秋宝曾建议出台鼓励民间资本进入的铁路投资法，给予民间投资者法律和政策上的支持。

　　而在敲定合适的投资方式和投资操作细节时，前述民营企业家何建坦言：“控股权在国家，而比较让人担心的是合作后对经营权和收益权的争执。铁路一直由铁道部门调度、协调，民间资金介入必然与铁路部门的利益产生冲突，能否本着公平、公正原则，用成文有效的法律法规协调好双方利益，这非常关键。”

　　中国近代铁路债券世纪大案

　　湖广铁路债券案

　　1911年5月，清政府借口重新规划全国铁路，终止了始于1903年的铁路修筑权开放政策，宣布将铁路干线全部收归国有。

　　5月20日，邮传部大臣盛宣怀在北京与英、法、德、美四国银行签订了湖广铁路借款合同，借款600万英镑，年息5厘，期限40年，并以两湖厘金及盐厘税捐作抵押。由于借款合同和湖广铁路借款债券的发行，直接侵犯了原有商办铁路全体股民的权益，从而引发了各省人民的反对，更是引发了大规模的保路运动，武昌起义、辛亥革命亦由此发端。最终，民国政府取代了大清帝国。民国政府支付债券利息到20世纪30年代中期，后由于财政困难停止支付。然而，债券的持有者并未因民国政府的停止支付而放弃追偿。

　　半个世纪后的1979年11月13日，以美国公民拉塞尔·杰克逊为代表的债券持有人在美国亚拉巴马州提出集体诉讼，要求中华人民共和国政府支付和赔偿湖广铁路债券持有者的损失。从1981年至1984年，美国法庭对该诉讼共进行了三次裁决。此间，中国政府亦通过外交途径积极寻求解决。1983年，美国政府派出代表团到北京，邓小平对当时的美国国务卿舒尔茨指出，中国政府认为那是件很严重的事件，会对中美关系造成不好影响。此后，中方进行了有力的辩护，1986年7月25日，美国法庭作出最后判决：美国外国主权豁免法对1953年以前的交易没有追溯力，法庭决定解除该诉讼。这场世纪诉讼最终画上圆满句号。