自然条件恶劣社会服务水平低制约扶贫效果

　　走在山西省大同市大同县的街头,处处可见运煤的大型货车经过,但也仅仅是经过而已,这里的经济发展与此无关,贫困依旧。

　　贫困,是一个世界性的难题,在我国也是长期存在。根据国务院扶贫开发领导小组《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》,去年,大同县被列入燕山太行山连片特困地区,像这样的集中连片特困地区全国共有14个,而特困区所涵盖的像大同县这样的贫困县达到了679个。

　　有院无房只见两孔窑

　　尽管距离繁华的中国“煤都”大同市仅有半个小时的车程,但大同县城的简陋程度却令人感到吃惊。

　　走在大同县街头,基本上看不见楼房,除了几条主要干道之外,其他的道路都十分破旧。

　　从大同县城的中心步行十分钟即可抵达张文杰老人的家中,这里是一大片低矮的平房,尘土飞扬的道路,与农村无异。

　　尽管院子四周是用砖头砌成的围墙,但院子里却没有房子,有的只是两个窑洞。

　　在第一个窑洞里记者看见了吃饭的桌子和一台老式电视机。在连着的第二个窑洞里有一张大炕铺。老人告诉记者,他们全家人晚上都一字排开,睡在这张炕上。

　　“我们这里很多家庭都这样。”张文杰老人的侄子,一个当地的出租车司机告诉记者,老人过去是农民,后来没有地可种了,就靠着政府给的微薄的补贴过活,同时女儿和女婿再给人打工挣点钱。

　　“我家里住的也是窑洞。我媳妇儿没有工作在家带孩子,就靠我开出租挣点钱了。这个地方还算好了,毕竟离县城还近,那些离县城远的村子条件更差。”张文杰老人的侄子对记者说。

　　当地人认为,大同县之所以会穷是因为没有煤矿资源。

　　“附近那些有煤矿的县一个个都富得流油,不少人都开得起豪车。”一位当地人说。

　　“我们这里确实经济不行。”大同县新闻中心主任刘富宏过去曾经担任过大同县电视台的党委书记。他说,整个电视台一年的广告收入不过才20万元。

　　据刘富宏介绍,由于没有煤矿,大同县的经济发展主要靠农业支撑。另外,大同县境内旅游资源丰富,县城东北部的大同火山群是东亚大陆稀有的自然遗迹,已成功申报国家级地质公园。

　　“但是要想真正把旅游经济搞起来,还得加大投入打造旅游景点。钱从哪里来,仍然是个问题。”刘富宏说。

　　列入“连片”带来机遇

　　事实上,我国的扶贫工作从很早以前就已经开始了。

　　1986年,国家首次划出273个国家贫困县；1994年,国家启动“八七扶贫攻坚计划”,这个名单扩大为592个；2001年,国家的所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”和“贫困村”的名字,取而代之的是国家扶贫开发“重点县”和“重点村”；2011年,国家确定14个集中连片特困区,特困区涵盖的贫困县达到679个。

　　这一次,大同县被列入集中连片贫困地区,对于当地人来说,的确是一种喜讯。

　　大同县委书记王凤瑞对此表示,“我县此次被纳入连片特困地区,意味着我县未来十年将会迎来全面发展、跨越发展的一次难得机遇”。

　　与此同时,大同县紧锣密鼓地开始了扶贫攻坚实施规划的编制工作。

　　记者看到,大同县在《关于编制〈燕山-太行山连片特困地区大同县区域发展与扶贫攻坚实施规划〉的征求意见书》中写到,“为了把更多的项目纳入规划,使规划能够更加科学、更加合理、更加具有前瞻性,对我县未来十年发展目标、任务进行准确定位和科学决策。我们就基础设施建设、产业发展、改善农村基本生产生活条件、就业与农村人力资源开发、社会事业发展与公共服务、生态建设与环境保护、政策支持等七个重点方面向各乡镇和部门征求意见和建议,征集项目”。

　　大同县政府的一位工作人员告诉记者,由于新版扶贫纲要出台的时间还不长,大同县过去又长期没有被列入贫困地区,因此,大同县扶贫办也是不久前才成立,关于扶贫方面的很多工作目前还处于积极筹备的阶段。

　　法律助力扶贫发展

　　此次温家宝总理在突出强调的五项中重点工作中谈到,要“按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作”,但记者了解到,我国的扶贫工作目前依然面临诸多困难,任重道远。

　　据湖南省城步苗族自治县扶贫办的一名工作人员向记者介绍,目前的扶贫工作所面临的难点主要表现在:由于自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和贫困人口自身综合能力较差等因素,目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性,容易重新返回到贫困状态。更重要的是,贫困地区容易形成“贫困生态恶化更加贫困”的恶性循环；尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改善,但贫困农户的基本生产生活条件还有待进一步提高,贫困地区社会、经济、文化落后的状况还有待进一步改观；另外,尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区,这些地区投入与产出效益的反差较大,只有通过制定向这些地方倾斜的法规和政策,才能克服种种困难实现较快发展,缩小贫富差距。

　　这名工作人员强调了依靠法律解决贫困问题的重要性。“许多扶贫开发的难点需要通过法律途径来解决。比方说,扶贫开发定位模糊就需要依靠法律来明确。由于相关立法的滞后,我国对扶贫开发的定位,即对扶贫开发的性质和任务、地位和作用没有权威明确的法律规定,这给扶贫开发的健康发展和管理带来了困难。从地位上来说,扶贫办作为综合性协调机构,没有从法律上明确其指导协调的社会地位,难以充分发挥其应有的工作职能。从任务上来说,扶贫作为一项社会系统工程,社会性较强,集交通、水利、能源、农业生产等农村工作于一身,实行政府主导、扶贫办主管、社会参与的工作模式,但不可避免存在多头管理、效率较低的问题。这就有必要从法律上明确扶贫开发的工作定位。此外,扶贫项目和资金管理需要依靠法律来加强；扶贫开发工作的主体需要法律来规范；扶贫工作部门的地位需要依靠法律来提高。”

　　“只有通过法律制度的构建或完善来减缓、减少、消除贫困,反贫困行为才能最终体现出发展公平和以社会整体利益为目标的价值取向,并进一步体现出制度化和主流化。”中国农业大学教授左停说。

　　目前,尽管全国性的扶贫立法尚未产生,但各地已经纷纷将扶贫工作纳入了法制化轨道。

　　据了解,甘肃省十一届人大常委会第二十四次会议审议了《甘肃省农村扶贫条例(草案)》,社会各界普遍认为,这标志着全国最贫困的省份之一甘肃省将通过立法的方式加快扶贫开发,促使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

　　左停认为,目前,我国在扶贫立法方面已经有了一定的法律基础。

　　据介绍,我国针对全国2000万城市贫困人口,建立了城市低保、养老保险、失业保险三大保障体系。1997年,国务院为了加强对各类扶贫资金的管理,提高使用效益,制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、并于2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第10章第85条和第86条对扶贫工作作了具体的规定。

　　“反贫困立法不可能是孤立的,而是在现有的法律框架内,在改革和完善现有的法律制度基础上,对反贫困中的特有社会关系进行调整。”左停说,扶贫立法应该包括以下几个方面的内容:法律要明确规定贫困者的各项权利,还要明确扶贫主体即承担救助扶贫义务和职责的主体；应依靠法律明确扶贫的组织管理体制；此外,法律还应规定扶贫开发制度。

　　本报记者杜晓 (来源：法制日报)